Czy można wstrzymać wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności?

Stan faktyczny i przebieg sprawy

NSA oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie WSA w Warszawie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB). W praktyce oznacza to, iż ochrona tymczasowa nie została udzielona, a sama decyzja nieważnościowa pozostaje wykonalna w toku dalszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Sprawa trafiła do sądu administracyjnego na tle decyzji GINB, utrzymującej w mocy decyzję WINB. Przedmiotem obu tych rozstrzygnięć było stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB).

Ta pierwotna decyzja PINB nakładała na właściciela obiektu określone obowiązki związane z przedłożeniem zamiennego projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego oraz oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót. Następnie organy wyższej instancji wyeliminowały tę decyzję z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący, zaskarżając decyzję GINB do WSA w Warszawie, równolegle wniósł o wstrzymanie wykonania zarówno decyzji GINB, jak i poprzedzającej ją decyzji WINB. Argumentował, iż brak ochrony tymczasowej będzie prowadził do dalszego narastania negatywnych skutków związanych z użytkowaniem obiektu, który według samych organów nadzoru budowlanego nie powinien być użytkowany. Wskazywał przy tym nie tylko na możliwy uszczerbek majątkowy, ale także na szkody niemajątkowe: ingerencję w spokojne korzystanie z nieruchomości, mir domowy i ochronę przed uciążliwościami.

WSA w Warszawie odmówił jednak wstrzymania wykonania decyzji. Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie do NSA. W zażaleniu szeroko kwestionował prawidłowość decyzji GINB i przebieg postępowania administracyjnego, a końcowo podnosił również, iż Sąd I instancji błędnie zinterpretował przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU).

Uzasadnienie NSA: ratio decidendi

Rdzeń rozstrzygnięcia NSA jest dwuczłonowy. Po pierwsze, sąd przypomniał konstrukcję ochrony tymczasowej z art. 61 PostAdmU. Wniesienie skargi co do zasady nie wstrzymuje wykonania aktu. Wstrzymanie jest wyjątkiem i wymaga wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody albo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. NSA podkreślił, iż ciężar wykazania tych przesłanek spoczywa przede wszystkim na skarżącym, choć ocena może opierać się także na aktach sprawy.

Po drugie, i to jest sedno sprawy, nie każdy akt administracyjny nadaje się do wykonania w znaczeniu relewantnym dla art. 61 § 3 PostAdmU. NSA wyjaśnił, iż wykonanie aktu to doprowadzenie, dobrowolnie albo w drodze przymusu, do stanu zgodnego z jego treścią. Dlatego ochrona tymczasowa może dotyczyć tylko takich aktów, które wywołują materialnoprawne skutki w sferze obowiązków lub uprawnień strony.

Na tym tle NSA przyjął, iż decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji „jako taka nie posiada adekwatnego przedmiotu wykonania”, bo jej istotą jest wyłącznie pozbawienie bytu prawnego wcześniejszego aktu. Jednocześnie Sąd zastrzegł, iż nie oznacza to automatycznie wyłączenia ochrony tymczasowej w każdej takiej sprawie. o ile bowiem decyzja, której nieważność stwierdzono, kreowała dla strony konkretne prawa albo obowiązki, to decyzja nieważnościowa może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną strony. Wtedy – wyjątkowo – możliwe jest rozważanie wstrzymania jej wykonania, ale tylko przy wykazaniu konkretnych, bezpośrednich następstw w postaci szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W tej konkretnej sprawie NSA uznał jednak, iż taki związek nie został wykazany. Sąd podzielił ocenę WSA, iż skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB będzie możliwość prowadzenia przez organ powiatowy postępowania naprawczego na podstawie adekwatnych przepisów prawa budowlanego. To jednak jest postępowanie odrębne od postępowania nieważnościowego.

Z tego założenia wynika najważniejszy wniosek praktyczny z omawianego postanowienia: z samej możliwości wszczęcia lub prowadzenia przyszłego postępowania naprawczego nie można jeszcze wyprowadzać twierdzenia, iż jego przyszły i nieznany wynik stanowi skutek wykonania zaskarżonej decyzji nieważnościowej. Innymi słowy, skarżący próbował powiązać potencjalne konsekwencje późniejszego, osobnego postępowania z aktualnym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej nieważność. NSA nie podzielił tej argumentacji.

Sąd wyraźnie rozgraniczył więc skutki samej decyzji nieważnościowej oraz skutki ewentualnych przyszłych decyzji wydanych w ponownym postępowaniu naprawczym. Dopiero to odrębne postępowanie może ewentualnie wywołać wobec skarżącego skutki odpowiadające art. 61 § 3 PostAdmU. Nie można jednak przesądzać tego wcześniej, w ramach incydentalnego postępowania o wstrzymanie wykonania decyzji nieważnościowej.

NSA odniósł się też do argumentu, iż organ „już realizuje skutki” decyzji nieważnościowej przed zakończeniem kontroli sądowej. Ten wątek również nie przekonał Sądu. NSA zaakcentował, iż zgodnie z zasadą z art. 61 § 1 PostAdmU wniesienie skargi nie blokuje wykonania zaskarżonego aktu. Skoro więc organ – po wydaniu ostatecznej decyzji eliminującej wcześniejszy akt z obrotu – podejmuje dalsze działania zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, to samo to nie tworzy jeszcze przesłanki do wstrzymania wykonania.

Istotny fragment uzasadnienia dotyczy także granic kognicji sądu na etapie wniosku o ochronę tymczasową. NSA wyraźnie podkreślił, iż sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji. Nie bada więc, czy rzeczywiście istniały podstawy do stwierdzenia nieważności, ani czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo. Te kwestie należą do rozpoznania skargi co do meritum. Z tego względu rozbudowane zarzuty skarżącego dotyczące naruszeń KPA, skierowane przeciwko samej decyzji GINB, pozostawały w znacznej mierze poza zakresem rozpoznania w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym odmowy wstrzymania wykonania.

Na co uważać

Największe ryzyko procesowe polega tu na błędnym zidentyfikowaniu przedmiotu szkody. o ile strona opisuje negatywne konsekwencje, które wynikają nie z wykonania zaskarżonej decyzji, ale z możliwych działań organu w odrębnym postępowaniu, wniosek o wstrzymanie może upaść już na poziomie konstrukcyjnym. Drugie ryzyko to mieszanie dwóch porządków argumentacji: argumentów o niezgodności decyzji z prawem oraz argumentów o potrzebie czasowego wstrzymania jej wykonania.

NSA wyraźnie rozdziela te kwestie. Na etapie ochrony tymczasowej nie wystarczy przekonywać, iż decyzja jest wadliwa. Trzeba wykazać konkretną, aktualną i bezpośrednią szkodę albo trudne do odwrócenia skutki wynikające z jej wykonania.

Orzeczenie przypomina także o ostrożnym podejściu do argumentu „organ już wykonuje decyzję”. Sam fakt, iż po decyzji ostatecznej organ podejmuje dalsze czynności zgodne z jej skutkiem prawnym, nie pozostało równoznaczny z powstaniem przesłanek z art. 61 § 3 PostAdmU. Aby taki argument mógł zadziałać, z uzasadnienia musiałby wynikać wyraźny i bezpośredni związek między wykonaniem zaskarżonego aktu a konkretnym uszczerbkiem po stronie wnioskodawcy. W tej sprawie NSA takiego związku nie dostrzegł.

Komentarz