W jednej z prowadzonych przez nas spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) stwierdził częściową nieważność uchwały dotacyjnej rady miasta, regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych przez osoby prawne lub osoby fizyczne, inne niż miasto, oraz tryb przeprowadzania kontroli schematy pobierania i wykorzystania dotacji.
Sprawa dotyczyła skargi na przepis uchwały przyznający organowi kontrolującemu prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji uprawnienie do żądania od osoby reprezentującej kontrolowany podmiot poświadczania kopii dokumentów za zgodność z oryginałem. WSA uznał, iż nałożenie takiego obowiązku na podmiot kontrolowany wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Kontrola dotacji, decyzja o zwrocie lub egzekucja?
Kancelaria wspiera niepubliczne placówki oświatowe na każdym etapie sprawy dotyczącej dotacji, od kontroli po postępowanie egzekucyjne.
Skontaktuj się z nami – omówimy Twoją sytuację i podpowiemy, od czego zacząć.
Czy rada miasta może samodzielnie określać zasady kontroli dotacji oświatowych?
Rady miast, gmin i powiatów są uprawnione do określania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli schematy pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych. Wynika to wprost z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, organy udzielające dotacji mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych przez organy prowadzące przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki. W ramach kontroli osoby upoważnione do jej przeprowadzenia mają uprawnienia, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Należą do nich w szczególności prawo do wstępu na teren placówek, wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania związanej z przekazaną dotacją oraz ich weryfikowania.
Ustawa przyznała radom miast (gmin) lub powiatów prawo ustalania w uchwałach jak ma przebiegać kontrola schematy pobrania i wykorzystywania dotacji przez ich beneficjentów. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, uchwała dotacyjna może określać m.in.: zakres danych, które powinny zostać zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, uczniów objętych branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Upoważnienie do określania procedur kontrolnych nie oznacza jednak pełnej swobody w kształtowaniu obowiązków podmiotów kontrolowanych. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego musi pozostawać w granicach określonych przez ustawę, a w szczególności być zgodna z Konstytucją RP.
Rada miasta nie ma zatem uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter (por. wyrok NSAz dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 224/21; LEX nr 3832233).
Granice wyżej przedstawionego upoważnienia ustawowego miały zasadnicze znaczenie w analizowanej sprawie.
Dlaczego zaskarżyliśmy uchwałę dotacyjną rady miasta?
Przedmiotem skargi były przepisy uchwały ustalającej tryb udzielania i rozliczania dotacji dla placówek oświatowych prowadzonych przez podmioty inne niż miasto oraz tryb przeprowadzania kontroli schematy ich pobrania i wykorzystania. Zastrzeżenia prawne dotyczyły dwóch zagadnień:
- przyznania kontrolującym prawa uzyskiwania poświadczenia za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z badanych dokumentów, jak również informacji, zestawień lub obliczeń wynikających z przedstawionych dokumentów;
- umożliwienia dokonania powiadomienia o wszczęciu kontroli w formie telefonicznej lub drogą elektroniczną, bez zachowania formy pisemnej.
W skardze zarzucono radzie miasta przekroczenie delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 84 Konstytucji RP.
Celem skargi było wyeliminowanie z obrotu prawnego regulacji nakładającej na organ prowadzący przedszkole dodatkowe obowiązki, niemające podstawy w przepisach ustawowych.
Czy kontrolujący mogą żądać poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem?
W ocenie rady miasta, przepisy uchwały nie wykroczyły poza delegację ustawową do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli poprzez nałożenie obowiązku poświadczania za zgodność z oryginałem sporządzonych w trakcie kontroli kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z badanych dokumentów. Zdaniem organu samo poświadczanie dokumentów za zgodność z oryginałem nie wiąże się z jakimikolwiek mierzalnymi kosztami, a zatem obowiązek tego rodzaju nie stanowi nadmiernego obciążenia kontrolowanego podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska.
Zgodnie ze stanowiskiem WSA, ustawowe uprawnienia kontrolujących obejmują prawo dostępu do dokumentacji związanej z pobraniem i wydatkowaniem dotacji. Nie stanowi to jednak podstawy do zobowiązania organu prowadzącego kontrolowaną placówkę do uzyskiwania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem.
Obowiązek poświadczania dokumentacji oznacza zatem konieczność wykonywania przez kontrolowany podmiot dodatkowych czynności, których nie można zaliczyć do jego zwykłych obowiązków związanych z kontrolą dotacji.
Dlaczego obowiązek poświadczania dokumentów przekraczał upoważnienie ustawowe?
Istotą problemu było ustanowienie obowiązku, którego nie przewidują przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, regulujące kontrolę dotacji oświatowych. Sąd zwrócił uwagę, iż wymaganie poświadczania dokumentacji za zgodność z oryginałem oznacza wykonywanie przez kontrolowany podmiot dodatkowych czynności, których nie można zaliczyć do jego normalnych obowiązków związanych z kontrolą.
Znaczenie ma przy tym nie tylko ewentualny koszt finansowy, ale także czas i nakład pracy konieczny do wykonania dodatkowych czynności. Sąd zwrócił uwagę, że: ,,Takie czynności, z uwagi na to, iż akta kontroli obejmują niejednokrotnie setki czy tysiące stron, mogą być bardzo czasochłonne i wymagać wręcz oddelegowania do ich wykonywania pracownika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2026 r., sygn. akt I SA/Bd 646/25). Zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.” Czy tutaj opis źródła nie powinien być na końcu cytatu?
Choć art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych upoważnia radę miasta do określenia trybu przeprowadzania kontroli, nie oznacza to jednak uprawnienia do dowolnego rozszerzania ustawowych obowiązków podmiotów kontrolowanych. W ocenie Sądu obowiązek poświadczania kopii dokumentów przez osobę reprezentującą placówkę nie mieścił się w granicach kompetencji kontrolujących, a jego wprowadzenie stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego.
W rezultacie WSA uznał, iż rada miasta nie była uprawniona do przyznania kontrolującym tego uprawnienia. Lokalne regulacje (uchwały) dotyczące kontroli dotacji oświatowych nie mogą zastępować ustawy ani tworzyć dodatkowych obowiązków bez odpowiedniej podstawy prawnej.
Czy zawiadomienie o kontroli może być telefoniczne lub elektroniczne?
W odróżnieniu od regulacji dotyczącej poświadczania dokumentów Sąd nie zakwestionował przepisu uchwały, zgodnie z którym zawiadomienie o planowanej kontroli nie wymaga formy pisemnej i może zostać dokonane telefonicznie lub drogą elektroniczną.
WSA uznał, iż sposób powiadamiania o terminie kontroli mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustanowienia trybu przeprowadzenia kontroli. Ustawodawca pozostawił tę kwestię do uregulowania na poziomie lokalnym, a samą formę telefoniczną lub elektroniczną zawiadomienia Sąd przyjął za dopuszczalną.
Dopuszczalność zastosowania takiej formy zawiadomienia nie oznacza jednak, iż organ kontrolujący jest zwolniony z obowiązku wykazania, iż zawiadomienie zostało skutecznie dokonane. Zgodnie ze stanowiskiem WSA: „Niemniej to organ kontrolujący zobowiązany będzie w razie sporu udowodnić, iż podjął czynności kontrolne na podstawie tego rodzaju zawiadomienia wystosowanego z wystarczającym wyprzedzeniem, wraz z podaniem jakie miało treść i jakie dane/informacje przekazano w ten sposób podmiotowi kontrolowanemu”.
Rozstrzygnięcie należy zatem odróżnić od oceny regulacji dotyczącej poświadczania dokumentów.
Jak rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy?
Rozstrzygnięcie WSA potwierdziło zasadność zastrzeżeń dotyczących obowiązku poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem, jednocześnie pozostawiając w mocy regulację dotyczącą sposobu zawiadamiania o kontroli.
WSA w Bydgoszczy uznał za uzasadnione zastrzeżenia dotyczące obowiązku poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot oraz stwierdził nieważność przepisu zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym sformułowanie: „uzyskiwania poświadczenia ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą Kontrolowany podmiot”.
W uzasadnieniu Sąd wyraźnie zaznaczył, iż uprawnienia kontrolujących określone w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie stanowią podstawy do nałożenia na kontrolowany podmiot obowiązku poświadczania kopii dokumentów za zgodność z oryginałem. Zdaniem WSA, nawet o ile kontrolujący sporządzają kopie badanych dokumentów, to na nich spoczywa również obowiązek poświadczenia ich zgodności z oryginałem. Niedopuszczalnym jest bowiem przeniesienie takiego obowiązku na przedstawiciela placówki bez wyraźnej podstawy ustawowej, wprowadzając w ten sposób dodatkowe obowiązki na potrzeby kontroli.
W związku z powyższym, Sąd uznał, iż poświadczanie dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot nie mieści się w zakresie uprawnień kontrolujących określonych w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, a więc nie może nastąpić na podstawie uchwały, o której mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Jakie znaczenie ma wyrok dla kontroli dotacji oświatowych?
Po pierwsze, wyrok potwierdza, iż zakres uprawnień kontrolujących musi wynikać z obowiązujących przepisów, a uchwała rady miasta nie może samodzielnie rozszerzać ustawowego katalogu obowiązków podmiotu kontrolowanego.
Po drugie, wskazuje, iż czynności związane z dokumentowaniem przebiegu kontroli powinny być realizowane z poszanowaniem ustawy. Sporządzanie kopii dokumentów przez kontrolujących nie uzasadnia automatycznego przeniesienia na podmiot kontrolowany obowiązku poświadczania tych kopii za zgodność z oryginałem.
Po trzecie, sprawa pokazuje, iż warto analizować zgodność z prawem uchwał dotyczących dotacji oświatowych. Analiza uchwał prawa miejscowego i ich zgodności z ustawami może pozwolić na zakwestionowanie regulacji, które w nieuzasadniony sposób zwiększają obciążenia organizacyjne placówek i złożenie skargi do sądu administracyjnego.
Organ dotujący zapowiedział kontrolę w Twojej placówce?
Nasza kancelaria wspiera organy prowadzące placówki oświatowe w trakcie kontroli wykorzystania dotacji – pomagamy przygotować dokumentację, formułować wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu, a także oceniamy ryzyko wydania decyzji o zwrocie.
Skontaktuj się z nami i umów konsultację!
Najczęstsze pytania dotyczące kontroli dotacji oświatowych i nieważność uchwały dotacyjnej
Tak. Art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych upoważnia organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego (JST) do określenia trybu przeprowadzania kontroli schematy pobrania i wykorzystania dotacji.
Nie. Regulacje uchwały muszą pozostawać w granicach upoważnienia ustawowego z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Uchwała nie może bowiem wprowadzać dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z ustawy.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W tym przypadku interes prawny skarżącego wynikał z tego, iż prowadzi przedszkole na terenie danego miasta oraz, iż zaskarżone przepisy obciążają go dodatkowymi obowiązkami.
W rozpoznanej sprawie WSA uznał, iż przyznanie kontrolującym prawa do uzyskiwania takiego poświadczenia przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W tej części stwierdził nieważność uchwały.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu, o ile kopie badanych dokumentów sporządzają kontrolujący, nie mogą przenosić obowiązku ich poświadczania za zgodność z oryginałem na osobę reprezentującą kontrolowany podmiot. Zatem powinni to robić sami kontrolujący.
Tak. Art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przyznaje osobom upoważnionym do kontroli prawo wglądu do dokumentacji wskazanej w ustawie, w zakresie związanym z przekazaną dotacją.
WSA uznał, iż dopuszczalne jest zawiadomienie telefoniczne lub elektroniczne. Jednak to organ kontrolujący będzie musiał wykazać, iż zawiadomienie zostało dokonane z wymaganym wyprzedzeniem i obejmowało wymagane informacje.
Wyrok ten potwierdza, iż obowiązki związane z kontrolą dotacji muszą mieć podstawę prawną i nie mogą być dowolnie rozszerzane uchwałą lokalną. Natomiast prowadzący placówki oświatowe mają środki prawne do obrony swoich interesów
