Decyzje administracyjne w budownictwie

Zdjęcie: Decyzje administracyjne w budownictwie

Budynek gotowy, a sprzedaż zablokowana. Kto ponosi ryzyko decyzji administracyjnej? Decyzje administracyjne w budownictwie a sprzedaż lokali. Sprawa warszawskiej inwestycji Oval Sky pokazuje, iż największe ryzyko prawne przedsięwzięcia deweloperskiego może ujawnić się dopiero wtedy, gdy budynek jest już wybudowany. Spór z organem administracji przestaje wówczas być wyłącznie problemem administracyjnym. Staje się źródłem ryzyka kontraktowego, finansowego i odszkodowawczego. W październiku Dekpol poinformował o rozwiązaniu 67 umów przedwstępnych i rezerwacyjnych dotyczących inwestycji Oval Sky w Warszawie. Przyczyną jest odmowa wydania zaświadczeń o samodzielności lokali użytkowych oraz przedłużające się postępowanie związane z zakwestionowaniem tego rozstrzygnięcia. Konsekwencje są wymierne. Grupa obniżyła prognozowane przychody segmentu deweloperskiego na 2026 r. z 350 mln zł do około 247 mln zł. Korekta obejmuje również inne zmiany planu sprzedażowego, nie można więc całej różnicy przypisywać wyłącznie sprawie Oval Sky. Deweloper nie zgadza się ze stanowiskiem administracji. Podkreśla, iż inwestycję zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami, a obiekt uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Odmowę wydania zaświadczeń uważa za bezpodstawną. Nie przesądzając o racjach którejkolwiek ze stron, warto dostrzec znacznie szerszy problem. Inwestycja może zostać prawidłowo zrealizowana pod względem budowlanym, a mimo to napotkać przeszkodę prawną uniemożliwiającą jej komercjalizację w pierwotnie zakładanym modelu. Pozwolenie na budowę nie rozstrzyga wszystkiego. W praktyce gospodarczej często zakłada się, iż uzyskanie pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na użytkowanie zamyka zasadniczy etap ryzyka administracyjnego. Takie założenie jest niebezpiecznym uproszczeniem. Pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie oraz zaświadczenie o samodzielności lokalu pełnią odmienne funkcje prawne. Każde z tych rozstrzygnięć dotyczy innego aspektu inwestycji. W przypadku przedsięwzięć zakładających sprzedaż wyodrębnionych lokali szczególnego znaczenia nabiera art. 2 ustawy o własności lokali. To właśnie na gruncie tego przepisu ocenia się przesłanki samodzielności lokalu, a zaświadczenie adekwatnego organu stanowi istotny element procedury ustanowienia odrębnej własności. Powstaje jednak pytanie o granice kompetencji organu wydającego zaświadczenie. Czy jego rola ogranicza się do potwierdzenia ustawowych przesłanek samodzielności lokalu, czy też może on w tym postępowaniu szerzej badać zgodność zamierzonego sposobu wyodrębnienia lokali z dokumentacją budowlaną i przeznaczeniem obiektu? To zagadnienie ma znaczenie nie tylko dla inwestycji określanych jako mikroapartamenty czy apartamenty inwestycyjne. Dotyczy również innych przedsięwzięć, w których sposób późniejszego wykorzystania nieruchomości nie jest tożsamy z jej pierwotną kwalifikacją administracyjną. Spór o zakres badania prowadzonego przez organ nie powinien być jednak utożsamiany z oceną legalności całej inwestycji. Odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokali nie oznacza sama przez się, iż budynek został wybudowany nielegalnie. Problem administracyjny staje się problemem kontraktowym. Najpoważniejsze konsekwencje pojawiają się w relacjach między inwestorem a nabywcami. o ile przedsiębiorca zobowiązał się do sprzedaży lokalu i przeniesienia jego odrębnej własności w określonym terminie, brak możliwości dokonania tej czynności może oznaczać niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania. Nie przesądza to jednak automatycznie o odpowiedzialności odszkodowawczej dewelopera. Zgodnie z art. 471 k.c. dłużnik odpowiada za szkodę wynikłą z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba iż jest ono następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Znaczenie mają również postanowienia umowy, charakter przyjętego zobowiązania oraz przyczyny powstania przeszkody. W przypadku decyzji administracyjnej zasadnicze pytanie brzmi zatem nie tylko, czy uniemożliwiła ona wykonanie umowy, ale również czy ryzyko jej wydania obciąża przedsiębiorcę. Inaczej należy oceniać sytuację, w której organ nieoczekiwanie przyjmuje określoną wykładnię przepisów, a inaczej przypadek, gdy ryzyko administracyjne było znane lub możliwe do przewidzenia już na etapie projektowania inwestycji i zawierania umów. Samo powołanie się na decyzję organu nie wystarczy do wyłączenia odpowiedzialności. Równie błędne byłoby jednak założenie, iż każde opóźnienie spowodowane rozstrzygnięciem administracyjnym automatycznie uzasadnia roszczenie odszkodowawcze nabywcy. Odrębnej oceny wymagają uprawnienia do odstąpienia od umowy lub jej rozwiązania, obowiązek zwrotu wpłat, ewentualne kary umowne oraz roszczenia o naprawienie szkody. Ich zakres zależy od rodzaju zawartej umowy i adekwatnego reżimu prawnego. Czy państwo odpowiada za gospodarcze skutki swoich rozstrzygnięć? Spór administracyjny rodzi jeszcze jedno pytanie: czy przedsiębiorca, który poniósł straty wskutek wadliwego działania organu, może dochodzić ich naprawienia od Skarbu Państwa albo adekwatnej jednostki samorządu terytorialnego? Polski system prawny przewiduje taką możliwość, ale stawia istotne wymagania. Art. 417 k.c. ustanawia zasadę odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W przypadku szkody wyrządzonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej szczególne znaczenie ma art. 417¹ § 2 k.c., wymagający co do zasady uprzedniego stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem we adekwatnym postępowaniu. Nie wystarczy zatem wykazać, iż rozstrzygnięcie było niekorzystne dla przedsiębiorcy albo iż doprowadziło do opóźnienia inwestycji. Konieczne jest ustalenie adekwatnej podstawy odpowiedzialności, wykazanie bezprawności w wymaganym trybie, szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego. W przypadku przedsięwzięcia deweloperskiego ustalenie wysokości szkody może być szczególnie skomplikowane. Obejmuje potencjalnie koszty finansowania, utrzymania inwestycji, opóźnienia w uzyskiwaniu przychodów czy utracone korzyści. Każda z tych kategorii wymaga jednak odrębnego wykazania. Co istotne, nie każda utrata planowanych przychodów oznacza szkodę w tej samej wysokości. Przychód nie jest przecież tożsamy z zyskiem, a przesunięcie sprzedaży w czasie nie zawsze oznacza jej definitywną utratę. Kto powinien ponosić ryzyko prawnej niepewności? Przypadek Oval Sky ujawnia istotne napięcie pomiędzy stabilnością procesu inwestycyjnego a kompetencjami administracji do oceny poszczególnych etapów przedsięwzięcia. Z jednej strony inwestor powinien mieć możliwość racjonalnego planowania działalności w oparciu o uzyskane rozstrzygnięcia administracyjne. Z drugiej strony pozwolenie wydane na określonym etapie procesu budowlanego nie musi przesądzać o spełnieniu wszystkich warunków wymaganych przy późniejszym wyodrębnianiu i sprzedaży lokali. Problem powstaje wtedy, gdy rozbieżność między tymi ocenami ujawnia się dopiero po zaangażowaniu znacznych środków i zawarciu umów z nabywcami. W takim przypadku ryzyko nie pozostaje już wyłącznie po stronie inwestora. Jego konsekwencje odczuwają również nabywcy, instytucje finansujące przedsięwzięcie oraz pozostali uczestnicy procesu inwestycyjnego. Nie oznacza to, iż każde takie ryzyko powinno zostać przeniesione na administrację publiczną. Nie można jednak pomijać gospodarczego znaczenia spójności i przewidywalności działań organów państwa. Przedsiębiorca musi bowiem podejmować decyzje inwestycyjne na wiele lat przed ostatecznym rozliczeniem projektu. o ile zakres jego praw pozostaje niepewny choćby po zakończeniu budowy, niepewność ta staje się samodzielnym kosztem prowadzenia działalności. Największe ryzyko może ujawnić się na końcu inwestycji. Sprawa Oval Sky nie powinna być sprowadzana do pytania, czy konkretny deweloper prawidłowo ocenił przepisy. Odpowiedź na nie należy do adekwatnych organów i sądów, po zbadaniu dokumentacji oraz argumentów stron. Znacznie ważniejszy jest wniosek systemowy. Współczesne przedsięwzięcie deweloperskie stanowi złożony