Jakość prawa determinuje jakość polskiej gospodarki

Pozycja gospodarcza państwa zależy od wielu czynników; najczęściej wymienia się potencjał ludnościowy i militarny, wartość PKB per capita, skuteczną politykę rozwoju, wydolność instytucji publicznych i jakość zarządzania, w tym prawa.

Obecnie, w Polsce podkreśla się także, iż ważna jest suwerenność gospodarcza, dbałość o państwo narodowe, patriotyzm konsumencki, a choćby obrona przed zagranicznymi korporacjami.

Realizowanie tej misji nie może jednak prowadzić do obniżenia jakości i zagrożenia porządku prawnego oraz ograniczenia zaufania do instytucji państwa prawa. Nie usprawiedliwia ona także poważnego naruszenia porządku legislacyjnego, jakie miało miejsce przy okazji sierpniowego głosowania nad rządowym projektem nowelizacji ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych.

Ustawa ta miała regulować kwestie dotyczące architektury nadzoru nad Korporacją Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych, wprowadzić większą elastyczność w zakresie oferowanych kredytów eksportowych i – jak wskazano w uzasadnieniu – „ułatwić ukraińskim przedsiębiorcom podjęcie decyzji o przeniesieniu swojej działalności gospodarczej z Ukrainy do Polski”.

Wrzutka poselska

Już po I czytaniu projektu, w trakcie prac w sejmowych komisjach: Gospodarki i Rozwoju oraz Finansów Publicznych, w sposób nieoczekiwany, bez konsultacji społecznych, wskazania należytego uzasadnienia regulacji i skutków społecznych i gospodarczych wprowadzono do tego projektu zmianę prawa farmaceutycznego, łącząc ze sobą poprzez poprawkę poselską w jednym akcie prawnym dwie odmienne dziedziny i nowelizacje. Ustawa została uchwalona w ciągu kilkudziesięciu godzin.

Rozwiązania, które objęły prawo farmaceutyczne, nie są drobną korektą merytoryczną. Wprowadzają istotne, wręcz drastyczne zmiany systemowe w zakresie dopuszczalnej swobody prowadzenia działalności farmaceutycznej na terytorium RP.

Stanowią one m.in. ograniczenie prawa koncentracji na rynku aptekarskim, a ukierunkowane są przede wszystkim na ograniczenie modelu prowadzenia aptek powyżej czterech.

Poprawka wprowadza nadto obligatoryjny tryb cofania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie aptek ogólnodostępnych oraz obligatoryjny tryb nakładania kary administracyjnej w wysokości do 5 mln zł. Nowelizacja przewiduje ponadto mechanizm wywłaszczenia z praw udziałowców spółek, którym udzielone zostało pozwolenie na prowadzenie apteki przez cofanie tych zezwoleń oraz faktyczne zakazanie obrotu (sprzedaży, łączenia, darowania, etc.) udziałami lub akcjami w podmiotach prowadzących aptekę.

Podkreślić trzeba, iż równolegle toczyły się w Sejmie prace nad projektem innej ustawy – o zmianie tzw. ustawy refundacyjnej, którego zakres dotyczył wprowadzenia zmian w prawie farmaceutycznym w tych samych jednostkach redakcyjnych. Ten projekt przygotowało i pilotowało Ministerstwo Zdrowia.

Z wielu względów przyjęta ostatecznie w ustawie o ubezpieczeniach eksportowych poprawka poselska narusza zasady prawidłowej legislacji, wywodzącej się z fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawa. Zarówno forma zgłoszenia poprawki, jak i jej treść stanowią naruszenie wielu aktów prawnych, w tym zwłaszcza:

– Konstytucji RP w zakresie obowiązku przeprowadzenia trzech czytań projektu ustawy (art. 118–119) oraz wymogu respektowania zasad państwa prawa (art. 2) i zasady pomocniczości i proporcjonalności (art. 20 i 31);

– Regulaminu Sejmu, który określa tryb procedury ustawodawczej, w tym adekwatności Komisji oraz procedury zmiany ustawy (art. 42);

– Prawa przedsiębiorców regulującego obowiązek sporządzenia analizy i oceny skutków regulacji dla projektów dotyczących wykonywania działalności gospodarcze (art. 66).

Inną kwestią jest naruszenie ratyfikowanych umów międzynarodowych. Traktat o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki w art. 3 nakłada obowiązek „niedyskryminacyjnego traktowania”, a w art. 7 wprost zakazuje wywłaszczeń bez odszkodowania w pełnej wysokości.

Wyjątkowy charakter ma ingerencja w procedurę trzech czytań. Zmiana prawa farmaceutycznego nie nastąpiła bowiem w trzech czytaniach przewidzianych Konstytucją RP.

Aby doszło do zachowania wymaganej procedury, określona materia ustawodawcza zawarta w projekcie powinna być przedstawiona Sejmowi i być rozpoznana w toku wszystkich trzech czytań, tj. powinna być również przedmiotem dyskusji i rozważań w trakcie pierwszego czytania.

Dopiero w drugim czytaniu

Poprzedzić powinny ją konsultacje środowiska, analizy i ocena skutków społecznych i gospodarczych m.in. pod kątem wpływu zmian na ceny leków i ich wpływ na inflację.

Poprawka dotycząca prawa farmaceutycznego w istocie tego wymogu nie spełnia, gdyż nie była przedmiotem zasadniczego projektu ustawy. Nowelizacja prawa farmaceutycznego została przedstawiona Sejmowi dopiero w trakcie drugiego czytania, przy referowaniu sprawozdania połączonych komisji i wyników ich prac. Zgodnie z kolei z ustawą – Prawo przedsiębiorców – stawa powinna zawierać obligatoryjne, liczne dodatkowe elementy uzasadnienia projektu.

Spadkobranie w prawie budowlanym

Ingerencja w prawo farmaceutyczne, niezależnie od naruszenia procedury trzech czytań, polega ponadto na wprowadzeniu nowej treści normatywnej i rozszerzeniu zakresu przedmiotowym projektu ustawy ponad to, co było przedmiotem wniosku Rady Ministrów.

Takie zmiany byłyby ewentualnie możliwe wyłącznie wówczas, gdyby korekty w prawie farmaceutycznym miały jakkolwiek dotyczyć ubezpieczeń eksportowych. Przyjęcie odmiennego toku rozumowania prowadziłoby do wniosku, iż równie skutecznie każdy poseł mógłby zgłosić poprawkę odnoszącą się do modyfikacji zasad spadkobrania w kodeksie cywilnym, zmian w zakresie wysokości stawek podatku od towarów i usług i zwolnień przedmiotowych w ramach tego podatku, czy wreszcie wprowadzających w prawie budowlanym dodatkowe wyłączenia od obowiązków prawnych.

Rozwiązania dotyczące rynku aptek zostały zaproponowane niespodziewanie i bez wcześniejszych konsultacji, choć przedłożenie było projektem rządowym, który wymaga konsultacji publicznych. Nie przeprowadzono analizy skutków wdrożenia nowych przepisów. Nie przygotowano obowiązkowej oceny skutków regulacji. Złamano regulamin Sejmu, gdyż nie powiadomiono posłów o terminie pierwszego czytania i nie skierowano projektu ustawy do adekwatnej komisji sejmowej, tj. Komisji Zdrowia.

Złamano również przepisy regulaminu Rady Ministrów, gdyż poprawka, która w praktyce pochodziła od ministra rozwoju i technologii, została zaproponowana z pominięciem Rady Ministrów jako całości, a ministrowie nie posiadają prawa do zgłaszania poprawek. Wszystkie te działania odbyły się wbrew rekomendacjom Biura Legislacyjnego Sejmu.

Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w jednym z wyroków (Kp 1/19) jasno stwierdzili, iż „rozpatrzenie projektu ustawy wymaga nie tylko zapewnienia możliwości przedstawienia stanowiska przez jedną stronę sporu politycznego czy prawnego, jeżeli taki istnieje, ale również możliwości rozważenia i przedyskutowania tego stanowiska przez drugą stronę takiego sporu”.

W przypadku nowelizacji prawa farmaceutycznego w tak nieoczywistym trybie zakres zaniechań i naruszeń uprawnień po stronie autorów poprawki jest tak daleko idący, iż ustawa nie może być uznana za zgodną z art. 2 Konstytucji RP i zasadami prawidłowej legislacji.

Dopuszczenie jej do obrotu prawnego wyrządziłoby szkody tak na poziomie zaufania do państwa prawa, jak i w obszarze praw objętych ochroną.

Tu również wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, iż „zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych” (K 6/09).

Podstawowa kwestia jednak to odpowiedź na pytanie, czy proponowane prawo, choć procedowane z naruszeniem konstytucji, umów międzynarodowych, ustaw oraz regulaminu Sejmu, może przynieść korzyść finalnym odbiorcom legislacji, czyli pacjentom w zakresie dostępności leków i ich cen.

W Niemczech, gdzie wprowadzono system, na którym wzoruje się propozycja polskiej zmiany prawnej, ceny leków należą do najwyższych w Europie, a ich dostępność jest jedną z najniższych. W wyniku zmian regulacyjnych w Niemczech jest w tej chwili mniej aptek, niż było tam pod koniec lat 70. System zaś jest korzystny tylko dla hurtowni wykorzystujących dominującą pozycję negocjacyjną.

Obecnie ustawa zmieniająca ustawę o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych jest w ostatniej fazie procedury legislacyjnej – trafiła do prezydenta RP, który w najbliższych dniach będzie musiał zdecydować, co postanowić w tej sprawie.

Weto lub wniosek do Trybunału Konstytucyjnego

W tej kadencji prezydent Andrzej Duda wielokrotnie używał już prawa weta, a także korzystał z wniosku o kontrolę prewencyjną Trybunału Konstytucyjnego. Zasadny wydaje się wybór jednego z tych narzędzi wobec ustawy zmieniającej ustawę o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych. Od tej decyzji będzie zależała jakość prawa stanowionego w Polsce, które następnie wpływa na sytuację gospodarczą naszego kraju i jego postrzeganie geopolityczne.

Autorka jest dr. hab. nauk prawnych, byłym wiceministrem finansów i byłym członkiem Rady Polityki Pieniężnej.