Krąg stron postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na budowę a obszar oddziaływania obiektu

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w omawianym wyroku uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz poprzedzającą ją decyzję starosty. Sprawa dotyczyła odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany, a także udzielającej spółce pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami.

Wnioskodawcy, w tym skarżący, nie uczestniczyli w pierwotnym postępowaniu pozwoleniowym. Wywodzili interes prawny z własności nieruchomości położonych bezpośrednio przy terenie inwestycji. Po powzięciu informacji o pozwoleniu na budowę wystąpili o wznowienie postępowania, powołując się na przesłankę nieuczestniczenia strony bez jej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). Domagali się również wstrzymania wykonania decyzji.

Starosta wznowił postępowanie, ale ostatecznie odmówił uchylenia pozwolenia na budowę. Uznał, iż nieruchomości wnioskodawców nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem ich właścicielom nie przysługiwał status strony postępowania pozwoleniowego. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.

Organy przyjęły, iż obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działkę inwestora oraz działkę zapewniającą dojazd do drogi publicznej. Ich zdaniem odległości między projektowaną zabudową a budynkami oraz granicami działek sąsiednich wykluczały ograniczenia w zabudowie tych nieruchomości. Oceniły też, iż inwestycja nie narusza wymagań dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia oraz nie wymaga postępowania środowiskowego.

Skarżący zakwestionował taką ocenę. Utrzymywał, iż planowana zabudowa szeregowa faktycznie będzie prowadzić do realizacji ośmiu mieszkań, nie wpisuje się w charakter sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej i może ograniczać możliwość korzystania z jego nieruchomości. Zarzucał w szczególności brak rzetelnej analizy zgodności projektu z miejscowym planem, brak analizy nasłonecznienia, wątpliwości dotyczące przesłaniania, miejsc postojowych, powierzchni biologicznie czynnej, odprowadzania wód opadowych oraz uprawnień autora projektu.

Co rozstrzygnął Sąd

Sąd nie przesądził, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa ani iż inwestycja nie może zostać zrealizowana. Nie rozstrzygnął również definitywnie, iż skarżący ma status strony. Uznał natomiast, iż organy przedwcześnie odmówiły mu tego statusu.

Punktem wyjścia dla Sądu był nadzwyczajny charakter wznowienia postępowania. Instytucja ta umożliwia ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie wtedy, gdy zachodzi jedna z ustawowo określonych przyczyn. W rozpatrywanej sprawie wniosek oparto na twierdzeniu, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu pozwoleniowym.

Dla organów decydujące było ustalenie, czy wnioskodawcom w ogóle przysługiwał status strony w postępowaniu pierwotnym. Przyjęły one, iż odpowiedź wynika wyłącznie z regulacji Prawa budowlanego odnoszącej się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Ponieważ działki wnioskodawców nie znajdowały się w tym obszarze, brak było przesłanki wznowieniowej.

WSA zakwestionował ten tok rozumowania przede wszystkim z powodu zbyt wąskiego określenia podstawy prawnej oceny interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd odnotował istniejące w orzecznictwie dwa podejścia. Według pierwszego, adekwatnego zdaniem Sądu w tej sprawie, szczególne przepisy (art. 28 ust. 2 PrBud) o stronach postępowania pozwoleniowego mają zasadniczo zastosowanie do zwykłego postępowania o wydanie pozwolenia. W postępowaniu wznowieniowym, które służy wzruszeniu decyzji ostatecznej, status strony należy natomiast oceniać na podstawie ogólnej regulacji interesu prawnego.

Za tym stanowiskiem przemawia zakaz rozszerzającego odczytywania wyjątków od zasad ogólnych oraz specyfika postępowań nadzwyczajnych. Mogą one dotyczyć podmiotów, które nie były stronami postępowania zwykłego, ale mają interes prawny w zweryfikowaniu legalności ostatecznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, iż sąsiad nie mieści się w formalnie zakreślonym obszarze oddziaływania obiektu.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż wynik sprawy byłby taki sam choćby przy zastosowaniu korzystniejszej dla organów koncepcji, zgodnie z którą krąg stron postępowania wznowieniowego wyznaczają przepisy PrBud o obszarze oddziaływania obiektu. Także na tym gruncie brak było podstaw do definitywnego uznania, iż właściciel bezpośrednio sąsiadującej nieruchomości nie ma interesu prawnego.

Kluczowe znaczenie ma tu rozumienie obszaru oddziaływania obiektu. Sąd wskazał, iż organ powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne, które z uwagi na rodzaj, funkcję, konstrukcję lub inne cechy inwestycji mogą ograniczać zabudowę nieruchomości położonych w jej otoczeniu. Źródłem takich ograniczeń mogą być nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale również przepisy ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz akty prawa miejscowego, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie WSA organy nie przeprowadziły takiej analizy. W pierwotnej decyzji ograniczono się do ogólnego stwierdzenia zgodności inwestycji z planem miejscowym, nie przedstawiając argumentacji pozwalającej zweryfikować ten wniosek. Wojewoda uznał zaś, iż zarzuty dotyczące planu miejscowego i warunków technicznych nie mogą wpływać na ustalenie kręgu stron. Sąd uznał to za niewystarczające, skoro właśnie przepisy prawa miejscowego mogą wyznaczać ograniczenia zabudowy, a w konsekwencji wpływać na obszar oddziaływania obiektu.

Nie przesądzając meritum, Sąd wskazał konkretne kwestie wymagające zbadania. Wątpliwości dotyczyły przede wszystkim wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej. Plan miejscowy określał ją na 500 m² dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej. Według Sądu ewentualne niedochowanie tego wymagania może pośrednio zwiększać oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiada.

Drugim istotnym elementem było nasłonecznienie. Organ przyjął, iż usytuowanie i parametry projektowanych budynków nie powodują naruszenia wymagań technicznych. Sąd zwrócił jednak uwagę, iż analizy nasłonecznienia w ogóle nie sporządzono. W sytuacji gdy właściciel bezpośrednio sąsiadującej, zabudowanej nieruchomości zgłasza konkretne zastrzeżenia, a analiza może wykazać ograniczenia w zabudowie jego działki, jej przeprowadzenie staje się konieczne dla rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Weryfikacja tych okoliczności powinna nastąpić z udziałem tego właściciela.

Ratio decidendi wyroku polega zatem na stwierdzeniu, iż odmowa uchylenia ostatecznej decyzji została wydana przed przeprowadzeniem niezbędnej analizy interesu prawnego skarżącego. Organy nie mogły skutecznie odmówić mu statusu strony bez zbadania wpływu zarzutów planistycznych i technicznych na możliwość ograniczenia zabudowy nieruchomości sąsiedniej.

Praktyczne wnioski

Dla właścicieli nieruchomości sąsiednich istotne jest, iż samo bezpośrednie sąsiedztwo nie przesądza jeszcze o statusie strony. Nie wystarcza także wskazywanie ogólnych uciążliwości, takich jak wzrost ruchu, hałas, pył, spadek prywatności czy potencjalny spadek wartości nieruchomości. Należy powiązać zarzut z konkretną normą, która może ograniczać zabudowę własnej nieruchomości albo wymagać określonej oceny inwestycji.

Wyrok pokazuje jednak, iż sąsiad nie musi na wstępie definitywnie wykazać naruszenia takich norm. o ile podnosi konkretne i możliwe do zweryfikowania wątpliwości dotyczące oddziaływania inwestycji, organ powinien je przeanalizować przed przesądzeniem, iż zainteresowany nie ma interesu prawnego.

Dla organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów odwoławczych sprawa stanowi wskazówkę, iż ustalenie kręgu stron wymaga uzasadnienia opartego na konkretnych przepisach i realiach inwestycji. W decyzji powinno być możliwe prześledzenie, jakie normy zbadano, dlaczego nie powodują one ograniczeń dla konkretnej działki oraz z jakich przesłanek wyprowadzono granice obszaru oddziaływania.

Komentarz