Między policją administracyjną a regulacją responsywną. Polski model nadzoru nad AI

Wprowadzenie

AIAct, jako bezpośrednio stosowane rozporządzenie unijne, nie wymaga implementacji do porządku krajowego w rozumieniu dyrektyw unijnych. Pomimo tego, w ramach autonomii proceduralnej państw członkowskich, należało ustanowić polskie przepisy dotyczące konkretnego stosowania AIAct w krajowym porządku prawnym. Właśnie na takie potrzeby odpowiada AIU. Ustawa nie przewiduje przy tym klasycznego modelu policji administracyjnej, ustępując, w znacznym stopniu, nowoczesnemu modelowi responsive regulation.

Policja administracyjna

Termin „policja administracyjna” jest jednym z szerzej dyskutowanych pojęć prawa administracyjnego. Najbardziej celne ujęcie w odniesieniu do dyskutowanego kontekstu zaproponował, jak się zdaje, A. Peretiatkiewicz. Stwierdził on, iż jest to działalność organów państwowych zmierzająca do utrzymania porządku publicznego w różnych dziedzinach życia (zob. A. Peretiatkiewicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947, s. 50). Tak ujęta policja administracyjna może być więc utożsamiana z jej funkcjami represyjnymi.

Przenosząc ww. definicję na grunt omawianej regulacji, należy stwierdzić, iż Komisja, aby można było mówić o jej kompetencjach administracyjnopolicyjnych, musiałaby mieć uprawnienia do jednostronnego zakazywania, nakazywania lub dopuszczania działalności podmiotów z branży AI.

Polska ustawa w istocie takie regulacje zawiera. Przykładowo, zgodnie z art. 63 ust. 2 AIU, w przypadku stwierdzenia zagrożeń, m.in. dla życia czy zdrowia, Komisja może wydać decyzję zakazującą stosowania systemu AI bądź wycofującą go z rynku. Norma ta daje więc Komisji uprawnienia stricte władcze wobec podmiotów zewnętrznych.

Innym przykładem uprawnień o charakterze policyjnym jest kompetencja do wydania sankcyjnej decyzji administracyjnej, którą Komisji przyznaje art. 62 ust. 1 AIU. Następnie ust. 2 i 3 odnoszą się do regulacji AIAct, w tym do możliwości zastosowania administracyjnych kar pieniężnych.

Regulacja responsywna

Założenia systemu regulacji responsywnej przedstawili I. Ayres i J. Braithwaite w 1992 roku (I. Ayres, J. Braithwaite, Responsive regulation: Transcending the Deregulation Debate, Oxford University Press 1992, zob. też J. Braithwaite, The essence of responsive regulation, University of British Columbia Law Review 2011, vol. 44, no. 3, s. 475–520). Najważniejszym z nich jest umożliwienie regulatorowi podejmowania działań w zależności od sytuacji faktycznej i prawnej, z którą ma do czynienia w konkretnym przypadku. Najbardziej znanym, ilustracyjnym przedstawieniem teorii responsive regulation jest tzw. piramida egzekucji (the enforcement pyramid – I. Ayres, J. Braithwaite, op. cit., s. 35). Istotą ww. teorii jest stopniowe zwiększanie inwazyjności środków przymusu w zależności od reakcji regulowanego, przy unikaniu nadmiernej i zbyt pochopnej eskalacji (od przekonywania, przez ostrzeżenie aż do odpowiedzialności – cywilnej bądź karnej – oraz zawieszenia bądź odwołania zezwolenia na działalność). Takie działanie zmniejsza znacznie ryzyko działań nieproporcjonalnych.

AIU zawiera elementy tak rozumianego modelu – działania podejmowane przez Komisję mogą być bowiem wprost uzależnione od tego, jak na kolejne stopnie „piramidy” zareaguje regulowany. Tak więc art. 57 AIU przewiduje zalecenia pokontrolne, które Komisja prezentuje kontrolowanemu. Przepis ten nie zawiera jakiejkolwiek bezpośredniej sankcji ich niewykonania. Innym środkiem, którym dysponuje regulator, jest ostrzeżenie, o którym mowa w art. 61 AIU. Niewykonanie obowiązków wynikających z ostrzeżenia otwiera drogę do dalszych środków (art. 61 ust. 4 AIU).

Najbardziej „responsywnym” elementem regulacji jest jednak układ w sprawie nadzwyczajnego złagodzenia sankcji (art. 70 i n. AIU). Komisja ma tutaj pozostawiony bardzo szeroki margines swobody (discretio). Wystarczy bowiem, aby w ocenie Komisji jego zawarcie przyczyniło się do pełniejszej realizacji celów AIAct, a naruszenie nie spowodowało poważnego incydentu, który miał nieodwracalne i najpoważniejsze konsekwencje wskazane w AIAct (zob. art. 3 pkt 49 lit. a, b i d AIAct). Zawarcie układu zależy przy tym od całkowitej współpracy strony z Komisją (art. 70 ust. 4 i 5 AIU). Środek ten pozwala Komisji (i stronie) na złagodzenie każdej z sankcji, w tym na obniżenie administracyjnej kary pieniężnej aż o 90% (art. 70 ust. 6 AIU). W sytuacjach nadzwyczajnych układ może choćby przewidywać odstąpienie od nałożenia jakiejkolwiek sankcji (art. 70 ust. 9 AIU). Przepisy ustawy dają więc niespotykany do tej pory margines swobody organowi regulacyjnemu, który nie pełni funkcji sądowych.

Model regulacyjny polskiej ustawy

System przewidziany przez AIU najlepiej opisać jako mieszany, z wyraźnym wskazaniem na system regulacji responsywnej. Co prawda system responsywny, w swej istocie, przewiduje środki policji administracyjnej, ale różnica między tymi modelami dotyczy celu działalności podmiotu administrującego, a nie tylko w stosowanych środkach.

Z tego też względu, system przewidziany w AIU nie ma charakteru jednolicie policyjnego. Działalność Komisji nie ogranicza się bowiem do wykrycia i stwierdzenia naruszenia, a następnie ukarania odpowiedzialnego podmiotu. Ostrość stosowanych środków zależy więc, w znacznej mierze, od tego, czy podmiot regulowany będzie współpracował z Komisją, czy też nie. Z drugiej jednak strony ustawa nie tworzy klasycznej „piramidy” w znaczeniu nadanym jej przez cytowanych wyżej autorów. Reakcje Komisji nie zawsze tworzą sekwencję działań uporządkowaną pod względem czasowym, ale raczej działają wobec siebie niezależnie. Daje to działaniom Komisji pewną elastyczność.

O takim modelu regulacji należy, przynajmniej teoretycznie, wypowiedzieć się pozytywnie. Oczywiste jest przy tym, iż dopiero doświadczenia z funkcjonowania ustawy w praktyce pozwolą odpowiedzieć na nurtujące środowisko pytania dotyczące skuteczności regulacji. W czasach skomplikowanych i specjalistycznych regulacji prawnych, model daleki od skostniałego systemu karania należy docenić. Zdaniem autora ma on potencjał, aby w sposób możliwie najpełniejszy zapewnić stosowanie wymagań AIAct w polskiej rzeczywistości prawnej.

Zgodnie z art. 127 AIU, ustawa obowiązuje od dnia 11.8.2026 r. (14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło dnia 27.7.2026 r.). Część przepisów weszła w życie wcześniej, tj. 28.7.2026 roku (art. 125 ust. 4 AIU) bądź nabierze mocy obowiązującej dopiero 28.10.2026 roku (art. 8–18 AIU oraz rozdziały 3–5, 8 i 9).

Wyrok SN z 11.3.2026 r., V KK 405/25, Legalis