Monitoring gminny i rozpoznawanie twarzy. Prezes UODO postuluje nowe regulacje

Do Prezesa UODO docierały od samorządów sygnały o proponowanych porozumieniach, które miały zapewnić policji nieograniczony podgląd obrazu z kamer miejskich na żywo. Pojawiały się też pytania o urządzenia analizujące cechy biometryczne. W piśmie do MSWiA z 23.9.2026 r. (DPNT.413.7.2026) Prezes UODO zwrócił się o ocenę legalności i proporcjonalności dotychczasowej praktyki oraz o rozważenie zmian w przepisach oraz wskazał na potrzebę kompleksowego uregulowania tych zagadnień w ustawie. Pismo nie zawiera projektu przepisów ani harmonogramu prac legislacyjnych, a zawarte w nim postulaty mają charakter wyłącznie de lege ferenda.

Zdaniem Prezesa UODO:

Wystąpienie zostało sporządzone na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z 10.5.2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1781; dalej: OchrDanychU). Nie zmienia uprawnień służb. Ma jednak znaczenie dla samorządów rozpatrujących propozycje porozumień z policją oraz dla organów planujących wdrożenie monitoringu wykorzystującego dane biometryczne.

Monitoring gminny a czynności policji

Gmina może prowadzić monitoring miejsc publicznych na podstawie art. 9a i art. 50 ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662; dalej: SamGminU). Służy on zapewnieniu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochronie przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej oraz ochronie mienia komunalnego. Z faktu, iż uprawnienie to przysługuje gminie, nie wynika jednak możliwość przekazania policji kompetencji do prowadzenia monitoringu na tych samych zasadach.

Dla policji adekwatne są art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 5a i 5b oraz art. 20 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636; dalej PolicjaU). Funkcjonariusze mogą obserwować i rejestrować obraz zdarzeń w miejscach publicznych przy wykonywaniu czynności określonych w ustawie. Dane mogą być przy tym przetwarzane tylko w zakresie niezbędnym do realizacji zadań służbowych, m.in. czynności operacyjno-rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych.

Zdaniem Prezesa UODO uprawnienie do rejestrowania obrazu podczas konkretnych czynności nie jest równoznaczne z prawem do stałego nadzoru nad całym obszarem objętym kamerami gminy. Monitoring samorządowy służy zadaniom gminy, a policja może z niego korzystać tylko w granicach własnych kompetencji ustawowych.

Zastrzeżenia wobec stałej transmisji obrazu

Opisane w piśmie porozumienia przewidywały przekazywanie policji obrazu zasadniczo ze wszystkich kamer miejskich, bez terminu końcowego. Obejmowały również urządzenia mobilne i tymczasowe, kamery montowane na pojazdach lub statkach latających oraz elementy infrastruktury technicznej. Cele korzystania z danych określono ogólnym odesłaniem do zadań policji z art. 1 i 14 PolicjaU.

Prezes UODO ocenił, iż gmina i policja prowadziłyby wówczas równolegle długotrwały nadzór tej samej przestrzeni, choć działają na odmiennych podstawach. Obserwacją objęte byłyby także osoby, wobec których policja nie podejmuje żadnych czynności. Organ wskazał na ryzyko naruszenia zasad ograniczenia celu, minimalizacji danych i rozliczalności oraz prawa do prywatności i autonomii informacyjnej.

Prezes UODO nie kwestionuje przy tym wszelkiego dostępu policji do monitoringu miejskiego. Dopuszcza dostęp ograniczony w czasie i terytorialnie, wynikający z konkretnego postępowania, czynności służbowych albo konieczności reagowania na sprecyzowane zagrożenie, pod warunkiem spełnienia wymagań formalnych i procesowych.

Teletransmisja nie daje automatycznego dostępu do kamer

Dużo miejsca w piśmie poświęcono art. 20 ust.1e PolicjaU. Przepis ten pozwala policji, na określonych warunkach i za zgodą organu udostępniającego, uzyskiwać w drodze teletransmisji dane ze zbiorów prowadzonych przez organy publiczne. Zdaniem Prezesa UODO dotyczy on pozyskiwania konkretnych informacji z uporządkowanych zbiorów, takich jak rejestry i ewidencje.

Organ nadzorczy nie zgadza się z rozszerzającą wykładnią, według której art. 20 ust.1e PolicjaU miałby uzasadniać stały podgląd obrazu ze wszystkich kamer. Przy takim modelu trudno byłoby sprawdzić, jakie dane są potrzebne w danej sprawie i w jakim celu się je pozyskuje. Podstawy do ciągłego udostępniania nagrań nie daje, według Prezesa UODO, również art. 9 ust. 5 pkt 6 ustawy z 29.8.1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1763), który dotyczy wymiany informacji o monitoringu.

Nie można stale analizować twarzy przechodniów, by ścigać przestępców

Druga część wystąpienia dotyczy technologii biometrycznych. Wizerunek zarejestrowany przez kamerę nie zawsze jest daną biometryczną. Staje się nią dopiero wtedy, gdy obraz zostaje poddany specjalnemu przetwarzaniu technicznemu, które pozwala jednoznacznie zidentyfikować lub uwierzytelnić osobę, np. przez utworzenie wzorca i jego automatyczne porównanie z innymi danymi.

Monitoring gminny podlega RODO. Przetwarzanie danych przez policję w celu zapobiegania przestępczości i jej zwalczania reguluje natomiast ustawa z 14.12.2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1206; dalej: OchrDanychZwPrzestU), która wdraża dyrektywę (UE) 2016/680. Wyjątki od zakazu przetwarzania danych biometrycznych w celu jednoznacznej identyfikacji osoby określa art. 9 RODO. Art. 14 OchrDanychZwPrzestU co do zasady zakazuje przetwarzania szczególnych kategorii danych i przewiduje od tego zakazu określone wyjątki.

Przetwarzanie danych biometrycznych w celu ścigania przestępstw musi być ściśle niezbędne i mieć wyraźną podstawę prawną. Zdaniem Prezesa UODO ogólne uprawnienie policji do przetwarzania danych, w tym zdjęć osób istotnych dla prowadzonych czynności, nie wystarcza do legalnego stosowania systemu, który automatycznie analizuje twarze wszystkich przechodniów.

Prezes UODO odniósł się też do art. 20 ust. 1aa PolicjaU, który w dacie wystąpienia oczekiwał na wejście w życie. Przepis dotyczy przetwarzania danych biometrycznych w postaci wizerunku twarzy w celu identyfikacji lub weryfikacji tożsamości osoby, wobec której policja wykonuje określone zadania albo czynności wykrywcze lub dowodowe. Zdaniem organu nie można z niego wywodzić uprawnienia do stałego, przesiewowego sprawdzania wszystkich osób widocznych na obrazie z kamer.

AI Act i ryzyko profilowania

Prezes UODO postuluje, aby planowane rozwiązania ocenić także na gruncie aktu w sprawie sztucznej inteligencji, czyli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1689 z 13.6.2024 r. w sprawie ustanowienia zharmonizowanych przepisów dotyczących sztucznej inteligencji (Dz.Urz. UE L z 2024 r. nr 131, s. 1689; dalej AIAct), zwłaszcza przepisów o zakazanych praktykach i systemach wysokiego ryzyka. O kwalifikacji decydują funkcje systemu i sposób jego użycia, a nie sam fakt prowadzenia monitoringu.

Osobnym zagadnieniem jest profilowanie, czyli zautomatyzowana analiza danych służąca ocenie cech osoby lub przewidywaniu jej zachowania. Przy takich systemach znaczenie mają przejrzystość, ochrona przed dyskryminacją i ograniczenia zautomatyzowanego podejmowania decyzji. Prezes UODO wskazuje też na zagrożenia dla wolności wypowiedzi i zgromadzeń.

Postulat kompleksowej regulacji ustawowej

Prezes UODO wnosi o określenie w ustawie podstaw, celów i warunków monitoringu prowadzonego przez policję, w tym technicznych form przetwarzania danych biometrycznych. Przepisy powinny wyznaczać granice dopuszczalnego użycia takich narzędzi, zasady postępowania z danymi szczególnych kategorii oraz środki ochrony praw osób objętych obserwacją. Odrębnie należy przeanalizować korzystanie z biometrii przez straże gminne. Prace legislacyjne powinny poprzedzić ocena wpływu na prywatność i analiza zgodności z prawem UE.