Nauczyciel jako osoba pełniąca funkcję publiczną na gruncie DostInfPubU

Stan faktyczny

WSA rozpoznał skargę wnioskodawcy na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Omawianym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji.

W sprawie tej wnioskodawca wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. skanu protokołu z kontroli PIP przeprowadzonej w Szkole. Dyrektor udostępnił wnioskodawcy ww. dokument. Autor wniosku dostrzegł, iż przesłany mu dokument nie zawiera załączników, które stanowią jego integralną część. Zażądał przesłania brakujących załączników. W odpowiedzi Dyrektor poinformował, iż załączniki zawierają dane wrażliwe i w związku z tym nie zostaną udostępnione. Wnioskodawca wezwał do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem lub wydania decyzji odmownej. Wydając decyzję, Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie załączonych do protokołu kontroli tabel imiennych z wynagrodzeniem pracowników placówki i innych dokumentów stanowiących załączniki do protokołu. Zważył, iż stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach prawa. Uznał, iż w sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób wymienionych w załącznikach (także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do celów prywatnych i zawodowych). Wskazał, iż ograniczenia nie obejmują informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem funkcji. Wywiódł, iż spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, które mają charakter usługowy i techniczny (pozbawione charakteru władczego). Przyjął, iż takie funkcje sprawują nauczyciele i pracownicy szkoły, a ujawnienie żądanych w sprawie dokumentów może naruszać ich dobra osobiste.

Strona złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym Burmistrz utrzymał decyzję Dyrektora w mocy.

W skardze na decyzję Burmistrza skarżący zarzucił naruszenie m.in. art. 5 ust. 2 DostInfPubU, w zakresie w jakim stanowi on o tym, iż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, przez brak jego zastosowania polegający na błędnym przyjęciu, iż osoby, których dotyczy informacja, nie sprawują funkcji publicznych.

Stanowisko WSA

WSA uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie należało rozstrzygnąć, czy Organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci załączonych do protokołu kontroli tabel imiennych z wynagrodzeniem nauczycieli oraz pozostałych załączników do protokołu.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia prawa do udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 DostInfPubU, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W kwestii charakteru wynagrodzeń nauczycieli (jako informacji publicznej) oraz statusu nauczycieli (jako osób pełniących funkcje publiczne) wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku z 8.7.2022 r., IV SAB/Wr 1002/21, Legalis.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) DostInfPubU udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych, majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż informacje odnoszące się do wynagrodzenia nauczycieli stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie DostInfPubU. Wynagrodzenie stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a więc informację o majątku publicznym, o której mowa w powołanym przepisie. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, a zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia pobierającej je osobie (por. wyrok NSA z 5.1.2016 r., I OSK 3087/14, Legalis).

Oceny tej nie zmienia art. 5 ust. 2 DostInfPubU, ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na wskazane w nim ograniczenia.

W kontekście treści ww. przepisu rozważenia wymaga, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Problem ten był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 KK ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący.

Nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. Odnosi się to w orzecznictwie NSA np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi. Pozostają one bowiem w związku materialnym, a nie formalnym, z władzą publiczną.

Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie DostInfPubU autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 KK. Użyte w art. 5 ust. 2 DostInfPubU pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU, tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców DostInfPubU i najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną, wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, iż funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 27.3.2018 r., I OSK 1526/16, Legalis).

W związku z powyższym w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, iż władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych.

Konieczne jest rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, iż dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika.

Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną czy dodatku motywacyjnego, oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej.

Komentarz