Nowy model odpowiedzialności producenta opakowań

Nowe unijne ramy prawne dla gospodarki odpadami i opakowaniami

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z 30.5.2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE L Nr 150, s. 109) oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/852 z 30.5.2018 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.Urz. UE L z 2018 r. Nr 150, s. 141) wprowadziły szereg zmian w zakresie gospodarowania odpadami i opakowaniami, w tym nowe wymogi dotyczące rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Ich celem było zwiększenie poziomu recyklingu i ponownego użycia oraz ograniczenie składowania odpadów.

Dyrektywa 2018/851/UE i dyrektywa 2018/852/UE zostały transponowane do polskiego porządku prawnego ustawą z 17.11.2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2151), która zmieniła m.in. ustawę z 13.6.2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 927; dalej: GospOpakowaniaU).

Nowe rozporządzenie unijne jako lex specialis

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z 19.12.2024 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmiany rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE) 2019/904 oraz uchylenia dyrektywy 94/62/WE (Dz.Urz. UE L z 2025 r. s. 40) wprowadza nowe regulacje w zakresie opakowań. Ma ono pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2008/98/WE z 19.11.2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. Nr 312, s. 3). Reguluje ono szczegółowo rozszerzoną odpowiedzialność producenta, opakowania wielokrotnego użytku, etykietowanie oraz cele redukcji odpadów.

Zakres przedmiotowy rozporządzenia 2025/40/UE

Zgodnie z rozporządzeniem 2025/40/UE, producenci są zobowiązani do finansowania nie tylko działań recyklingowych, ale również etykietowania pojemników i analiz składu odpadów. Koszty te mają być ustalane w sposób przejrzysty, proporcjonalny i niedyskryminujący.

Co ważne, państwa członkowskie mogą wprowadzać obowiązkowe systemy organizacji odpowiedzialności producentów. Muszą też zapewnić minimalny udział środków w systemach rozszerzonej odpowiedzialności producenta i kaucyjnych na działania redukujące odpady.

Rozporządzenie 2025/40/UE przewiduje także ograniczenie ilości odpadów opakowaniowych na mieszkańca: o 5% do 2030 r., 10% do 2035 r. i 15% do 2040 r. Od 2030 r. część opakowań musi stanowić określony procent opakowań wielokrotnego użytku.

Potrzeba pilnych zmian krajowego prawa

Dla zapewnienia spełnienia wszystkich wymagań rozszerzonej odpowiedzialności producenta określonych w rozporządzeniu 2025/40/UE, z uwzględnieniem przepisów art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98/WE, istnieje pilna potrzeba dostosowania szeregu przepisów krajowych, w tym przepisów GospOpakowaniaU. Konieczne jest również podjęcie działań systemowych zapewniających stabilne finansowanie gospodarki odpadami w gminach oraz sprawiedliwy podział kosztów systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Obecny system prawny nie motywuje wprowadzających produkty w opakowaniach (producentów) do ekoprojektowania, natomiast gminy mają poważne trudności z realizacją celów recyklingu. W rezultacie mieszkańcy naszego kraju są w tej chwili nadmiernie obciążani opłatami za opakowania, gdyż ponoszą koszty dotyczące opakowań przy zakupie produktów, a następnie wnosząc opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi do gmin oraz dodatkowo, w niektórych przypadkach, ponosząc dodatkowe koszty związane z karami nakładanymi na gminy za niezrealizowane cele w zakresie przygotowania do ponownego użytku i recyklingu.

Konieczność przyjęcia nowej ustawy implementującej rozporządzenie 2025/40/UE

Polska, w związku z wejściem w życie rozporządzenia 2025/40/UE, zobowiązana jest do zapewnienia stosowania nowych regulacji Unii Europejskiej dotyczących opakowań i odpadów opakowaniowych. Rekomendowanym rozwiązaniem, w postaci narzędzia interwencji, jest przyjęcie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, która zastąpi GospOpakowaniaU.

Zakres regulacyjny projektowanej ustawy

W celu dostosowania do wymagań rozporządzenia 2025/40/UE rekomenduje się utworzenie w Polsce nowego modelu systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta dla opakowań oraz ustanowienie regulacji koniecznych do wdrożenia rozporządzenia, w szczególności w zakresie:

Ułatwienia dla przedsiębiorców i modyfikacja opłat

W celu ułatwienia przedsiębiorcom realizowania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, dla produktów wskazanych w załącznikach 6–10 do ustawy z 11.5.2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi produktami oraz o opłacie produktowej (Dz.U. z 2024 r. poz. 433; dalej: GospodOdpU), planuje się przeniesienie stosownych regulacji do projektowanej ustawy. Ponadto, z uwagi na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące obowiązku wnoszenia opłaty, o której mowa w art. 3b GospodOdpU, planuje się zmianę tego obowiązku z rocznego na kwartalny – analogicznie jak w przypadku opłaty recyklingowej za torby na zakupy z tworzyw sztucznych.

Założenia nowego modelu systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta dla opakowań

Proponuje się, aby nowy model systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta opakowań opierał się na następujących założeniach:

1. wprowadzenie definicji z rozporządzenia 2025/40/UE, w tym zastąpienie dotychczasowych definicji wprowadzającego produkty w opakowaniach oraz wprowadzającego opakowania – nową definicją producenta;
2. wprowadzenie opłaty opakowaniowej za każdy kilogram opakowania;
3. ustanowienie marszałków województw organami kontrolującymi opłatę opakowaniową;
4. powierzenie Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zadań organizacji odpowiedzialności producenta;
5. powierzenie Instytutowi Ochrony Środowiska – Państwowemu Instytutowi Badawczemu zadań analitycznych;
6. nadzór ministra adekwatnego ds. klimatu nad systemem rozszerzonej odpowiedzialności producenta;
7. zniesienie od 2028 r. obowiązku osiągania poziomów recyklingu i związanych z tym dokumentów;
8. zniesienie od 2028 r. opłaty produktowej;
9. dostosowanie bazy danych o produktach i opakowania oraz o gospodarce odpadami do wymagań rozszerzonej odpowiedzialności producenta;
10. wprowadzenie 2-letniego okresu przejściowego;
11. zakończenie działalności obecnych organizacji odzysku w 2028 r.;
12. możliwość samodzielnej realizacji rozszerzonej odpowiedzialności producenta po uzyskaniu zezwolenia;
13. zachowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi i obowiązków gmin z dodatkiem obowiązku informacyjnego wobec mieszkańców;
14. wprowadzenie ulgi opakowaniowej wspierającej ponowne użycie i napełnianie.

Etap legislacyjny

Założenia projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych opublikowano w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów 2.6.2025 r. Zgodnie z harmonogramem, przyjęcie projektu przez Radę Ministrów planowane jest na III kwartał 2025 r.