2 godzin temu
Stan faktyczny
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) ustalił, iż w latach 1996-2000 wykonano rozbudowę domu wybudowanego w latach 30-tych XX w. Część dobudowanego budynku należącego do U.K. znajduje się na sąsiedniej działce będącej własnością E.N. Z uwagi na brak pozwolenia na taką rozbudowę, PINB zobowiązał U.K. do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w tym oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania zarówno własną, jak i sąsiednią działką na cele budowlane. W wyznaczonym terminie dostarczono część wymaganych dokumentów. U.K. wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie oświadczenia w zakresie odnoszącym się do sąsiedniej działki, z uwagi na toczące się rozmowy z jej właścicielką. Organ zgodził się na przedłużenie terminu, jednak jeszcze przed jego upływem E.N. złożyła pismo wyjaśniając, iż nie są prowadzone żadne rozmowy co do wyrażenia zgody na użytkowanie i posadowienie budynku U.K. na jej działce. Dodatkowo E.N. oświadczyła, iż nie wyraża zgody, aby na jej działce znajdował się budynek U.K.
W konsekwencji PINB wydał nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy z uwagi na brak kompletności dokumentów legalizacyjnych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż organy nadzoru budowlanego nie są powołane do ochrony prawa własności lub też ochrony posiadania, nie zajmują się egzekwowaniem zapisów ksiąg wieczystych czy też aktów notarialnych, jak również umów cywilnych. Sprawa korzystania z nieruchomości bez zgody właściciela ma charakter cywilny i pozostaje w wyłącznej adekwatności sądu powszechnego.
Zarzuty skargi
U.K. wniosła skargę, w której twierdziła, iż skutkiem wadliwego przyjęcia terminu zakończenia inwestycji było zastosowanie niewłaściwych przepisów. Jej zdaniem rozbudowa została zakończona przed 1.1.1995 r., zatem należy zastosować przepisy ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 299; dalej: PrBud74) a nie ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524; dalej: PrBud). W ocenie skarżącej, organ nie miał podstaw do kwestionowania jej prawa do dysponowania sąsiednią nieruchomością na cele budowlane. U.K. twierdziła, iż uzyskała zgodę od poprzedniej właścicielki, jednak została ona udzielona w formie ustnej. Świadczy jednak o tym fakt, iż rozbudowa była tolerowana od jej początku istnienia przez właścicielkę sąsiedniej działki oraz jej następców prawnych. Przez ponad 30 lat brak było jakichkolwiek zgłoszeń, sprzeciwów czy powództw z ich strony. W związku z tym U.K. wystąpiła do SR w B. z wnioskiem o zasiedzenie, postępowanie w tej sprawie na dzień wniesienia skargi było w toku.
Przebieg postępowania legalizacyjnego
WSA w Białymstoku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż wbrew niepopartym jakimikolwiek dowodami twierdzeniom skarżącej rozbudowa została przeprowadzona po 1.1.1995 r. adekwatne dla sprawy przepisy PrBud wprowadzają etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, iż obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi zaś etap sprowadza się do oceny, czy właściciel samowolnie wybudowanego obiektu ma prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane oraz do weryfikacji stanu technicznego samego budynku. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności pozwala na wydanie decyzji o legalizacji, która stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49g ust. 1 i ust. 2 lub art. 49h ust. 2 PrBud obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Wpływ wniosku o zasiedzenie na postępowanie administracyjne
Sąd podkreślił, iż choć proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, to nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Sporna rozbudowa usytuowana jest łącznie na dwóch działkach, zatem U.K. chcąc zalegalizować rozbudowę musiała wykazać prawo do dysponowania na cele budowlane w odniesieniu do dwóch działek. Skoro U.K. nie uzupełniła stosownego oświadczenia w zakresie działki należącej do sąsiadki, to organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanej rozbudowy obiektu. Bez znaczenia dla sprawy jest to czy zajęcie sąsiedniej działki było przez jej właścicieli tolerowane. Sąd podkreślił, iż żaden przepis PrBud nie przewiduje odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji niezłożenia wszystkich dokumentów legalizacyjnych. Fakt wystąpienia przez skarżącą do SR w B., po wydaniu decyzji przez organ I instancji, z wnioskiem o zasiedzenie fragmentu sąsiedniej działki, nie stanowił przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy.
Toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie nie może bowiem być uznane za „zagadnienie wstępne” w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, powodujące konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie podejmowania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną, a nie stan przyszły. o ile znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, to brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania z uwagi na możliwość przejścia tytułu prawnego do nieruchomości w przyszłości na inny podmiot lub obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym (zob. wyrok NSA z 17.2.2022 r., II OSK 530/19).
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną U.K. podzielając ustalenia organów w zakresie regulacji adekwatnych w tej sprawie. Skarżąca twierdziła, iż nie mogła przedstawić dowodów na to, iż rozbudowa została przeprowadzona w 1991 r., gdyż znaczny upływ czasu spowodował utratę wszelkich zdjęć i dokumentów zakupu materiałów, zaś świadkowie pamiętający zdarzenia rozbudowy nie żyją, w tym poprzednia właścicielka sąsiedniej nieruchomości. NSA stwierdził jednak, iż organy adekwatnie ustaliły datę dokonania samowoli budowlanej poprzez analizę dostępnej dokumentacji geodezyjnej, czyli porównanie m.in. wyrysu z mapy ewidencyjnej z 1983 r., mapy do celów opiniodawczych z 1997 r., na których rozbudowy jeszcze nie naniesiono i wyrysu z mapy ewidencyjnej z 2015 r., na którym rozbudowa już została uwidoczniona. W takich okolicznościach powoływanie się skarżącej na ustną zgodę poprzedniej właścicielki działki, która zmarła w 1993 r. nie jest wystarczające do podważenia ustaleń organów.
NSA zaznaczył, iż dla celów dowodowych samo powoływanie się na rzekomo wyrażoną ustną zgodę ówczesnego właściciela działki nie jest wystarczające w świetle art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 49g ust. 2 pkt 1 PrBud. Twierdzenie U.K. nie zostało bowiem potwierdzone sporządzoną na tę okoliczność notatką urzędową, innym zapiskiem urzędowym, czy też oświadczeniami świadków. W okolicznościach tej sprawy nie można zatem przyjąć, iż skarżąca mogłaby złożyć skutecznie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji nie można uznać, iż wymagania formalne niezbędne do przeprowadzenia legalizacji w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego zostały spełnione.
NSA stwierdził, iż choćby ewentualna próba uruchomienia przez U.K. postępowania legalizacyjnego w trybie PrBud74 nie niweczy konieczności wykazania, iż skarżąca uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 37, art. 40 i art. 42 PrBud74 nie uzależniają wydania rozstrzygnięcia od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Przy czym za niedopuszczalną można byłoby uznać jedynie taką wykładnię przepisów PrBud74, która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji (zob. wyrok NSA z 11.1.2022 r., II OSK 1724/21). NSA podkreślił, iż skarżąca na wezwanie organu nie złożyła oświadczenia o dysponowaniu sąsiednią nieruchomością na cele budowlane co zobowiązywało organ do zastosowania art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b PrBud i orzeczenia nakazu rozbiórki.
Wyrok NSA z 2.6.2026 r., II OSK 556/24
