Skarga na bezczynność nie służy kwestionowaniu doręczenia decyzji

Stanowisko WSA w Warszawie

Postanowieniem z 21.10.2025 r., III SAB/Wa 37/25, Legalis, WSA w Warszawie odrzucił skargę U. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca Spółka) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Organ) w zakresie doręczenia decyzji z 22.7.2024 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za okresy od lipca 2013 r. do września 2015 r. (dalej: Decyzja). W ocenie WSA w Warszawie, przedmiotem skargi była bezczynność Organu w przedmiocie doręczenia Skarżącej Spółce wydanej przez niego Decyzji. Wobec tego WSA w Warszawie zaprezentował jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym czynność doręczenia decyzji – wbrew stanowisku Skarżącej Spółki – nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU), nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.

Dla uzasadnienia ww. stanowiska WSA w Warszawie wskazał, iż wedle powołanych przepisów skarga na bezczynność przysługuje w sytuacji, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał w ogóle decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie, WSA w Warszawie wskazał, iż w tej sprawie wiadomym jest, iż Decyzja została wydana, ale sporna pozostaje ocena jej doręczenia Skarżącej Spółce. Prawidłowość doręczenia może być jednak – jak podkreślił WSA w Warszawie – oceniana w toku postępowania odwoławczego, o ile dotyczy aktu wydanego przez organ pierwszej instancji, może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu wydanego przez organ drugiej instancji. Ponieważ niedopuszczalna jest skarga na samą czynność doręczenia w postępowaniu, to tym samym nie można zaskarżyć bezczynności czy przewlekłości w tym zakresie, a skarga tego rodzaju jest niedopuszczalna.

Istota sporu

NSA wskazał, iż punktem wyjścia dla analizy jest ocena, czy wniesiona skarga jest skierowana:

Zdaniem NSA, trafnie WSA w Warszawie ocenił, iż skarga w istocie skierowana jest wobec czynności doręczenia Decyzji i bezczynności w jej dokonaniu.

Skarga na bezczynność

W pierwszej kolejności NSA odnotował, iż skarga o stwierdzenie bezczynności/przewlekłości dotyczy właśnie postępowania jako takiego, a nie poszczególnych jego elementów (z wyjątkiem postępowań wpadkowych toczących się w ramach danego postępowania głównego). Niemożliwe jest więc domaganie się stwierdzenia bezczynności w dokonaniu jednego elementu postępowania, a jedynie stwierdzenie bezczynności w postępowaniu en bloc (tj. w całości). Nie ma żadnego uzasadnienia dla wyodrębniania poszczególnych czynności postępowania na potrzeby próby czynienia ich odrębnym przedmiotem bezczynności. Prawidłowość poszczególnych czynności postępowania administracyjnego może być i niejednokrotnie bywa oceniana w skardze od wydanych aktów.

Następnie NSA wskazał, iż art. 3 § 2 pkt 9 PostAdmU ma zastosowanie wyłącznie do postępowań zmierzających do wydania aktów/czynności, które nie podlegają zaskarżeniu. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi kasacyjnej, jakoby podstawy adekwatności sądu należało upatrywać w art. 3 § 2 pkt 9 PostAdmU. W tym zakresie też Skarżąca Spółka wielokrotnie popada w sprzeczność, z jednej strony twierdząc, iż skarga dotyczy bezczynności w samym postępowaniu odwoławczym, a z drugiej wyodrębniając czynność doręczenia decyzji jako samodzielny przedmiot kontroli i przypisując mu przymioty kształtowania praw i obowiązków jednostki, co z kolei świadczyłoby o sklasyfikowaniu tej czynności jako wchodzącej w zakres art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU i tym samym zaskarżalnej w zakresie bezczynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU. Argumentacja taka nie mogła się ostać.

Czynność doręczenia decyzji

Dalej NSA – za WSA w Warszawie – wyjaśnił, iż czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a PostAdmU, nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU (postanowienia NSA z 30.7.2014 r., II OSK 1979/14, Legalis oraz z 12.9.2012 r., I OSK 1788/12, Legalis). Art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, iż od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności (tj. niewykonanie czynności doręczenia) nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (postanowienie NSA z 6.6.2012 r., I OSK 1194/12, Legalis).

Odnosząc się w tym miejscu do mniejszościowego poglądu o dopuszczalności wyodrębnienia czynności doręczenia decyzji jako przedmiotu zaskarżenia (czy to w zakresie bezczynności jej dokonania czy samej czynności), NSA dostrzegł, iż jednostkowe orzeczenia dopuszczające taką sytuację, zapadają z reguły w szczególnych uwarunkowaniach faktycznych, np. w wyroku WSA w Krakowie z 5.2.2025 r., II SAB/Kr 259/24, Legalis jako element szerszej sprawy o bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, przy zaznaczeniu odrębności przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, czy też w postanowieniu NSA z 25.9.2019 r., II OSK 2572/19, Legalis w stanie faktycznym, gdy sporna decyzja w ogóle nie została wydana. Niemniej jednak rozciąganie powyższego poglądu w sposób, który pozwala obejść adekwatne tryby postępowania (tj.: odwołanie, skargę na decyzję, skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia skargi, skargę na odmowę przywrócenia terminu, wniosek o wznowienie postępowania podatkowego), aby dopuścić kwestionowanie w ramach skargi na bezczynność schematy dokonania czynności doręczenia stanowi rażącą obrazę art. 3 PostAdmU.

Podsumowując, NSA podkreślił, iż doręczenie decyzji jako czynność materialno-techniczna nie może stanowić samodzielnego względem postępowania administracyjnego, przedmiotu skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 PostAdmU.

Przedmiot postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność

Końcowo, na marginesie NSA zaznaczył, iż – jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 3.10.2019 r., I OSK 2394/18, Legalis – instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (też: wyrok NSA z 7.3.2019 r., I OSK 891/18, Legalis). NSA nadmienił również, iż kognicja sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność jest ograniczona do kwestii samej bezczynności, co wyklucza możliwość oceny poprawności aktów związanych z wykonaniem danego obowiązku publicznoprawnego, zatem w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu w zwłoce (wyrok NSA z 27.8.2013 r., I FSK 1238/12, Legalis). Zatem choćby w razie odmiennej oceny, iż czynność doręczenia decyzji może stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie bezczynności, to w tego rodzaju postępowaniu nie byłaby możliwa ocena schematy poszczególnych aktywności organu ponad samą ich terminowość.

Rozstrzygnięcie NSA

Mając na uwadze powyższe, NSA uznał, iż zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie odpowiada prawu i – działając na podstawie art. 184 PostAdmU – oddalił skargę kasacyjną Skarżącej Spółki.