Tysiące pustych kont w rejestrze

Centralny Rejestr Umów, który ma zwiększać jawność wydatków publicznych, uruchomiono ponad trzy miesiące temu. To ogólnopolska baza, w której jednostki sektora finansów publicznych mają publikować informacje o zawieranych umowach. Rejestr, który dostępny jest pod adresem rejestrumow.gov.pl, ma także ułatwić kontrolę społeczną nad administracją i ograniczyć ryzyko nadużyć i niegospodarności.

Milion informacji

„Dotychczas w systemie CRU JSFP założonych zostało ponad 41 tys. kont jednostek sektora finansów publicznych (jsfp). Z uwagi na fakt, iż nie jest prowadzona ewidencja wszystkich jsfp, objętych obowiązkiem CRU JSFP, nie mamy możliwości wskazania, jaki jest to odsetek wszystkich podmiotów objętych tym obowiązkiem” – poinformowało Ministerstwo Finansów w odpowiedzi dla „Rz” z 21 września.

Resort przekazał wówczas, iż 23 463 jednostki opublikowały informacje o 650 841 umowach. W środę 7 października resort zaktualizował dane podając, iż informacje o już ponad 962 tys. umów udostępniło ponad 26,5 tys. jednostek sektora finansów publicznych. Przy przyjęciu liczby 41 tys. kont oznacza to, iż ponad jedna trzecia z nich nie opublikowała ani jednego wpisu o zawartych umowach.

Z kolei liczba informacji o umowach jest aktualizowana na bieżąco. W chwili oddania tekstu do publikacji wyszukiwarka rejestru wskazywała ponad milion umów. W odpowiedzi dla „Rz” ministerstwo nie zaktualizowało jednak liczby kont ani udziału jednostek bez wpisów.

Co istotne, resort finansów nie zna liczby jednostek zobowiązanych do ujawniania umów w CRU, więc nie wie, ilu z nich brakuje w systemie. „Ministerstwo nie dysponuje jednoznacznym wykazem jednostek sektora finansów publicznych (jsfp), stąd nie ma możliwości ustalenia liczby jednostek, które nie zawnioskowały o założenie konta w systemie CRU JSFP” – czytamy w przesłanej odpowiedzi.

MF zastrzega, iż nie wszystkie jednostki muszą mieć konto w rejestrze, zwłaszcza jeżeli nie zawierają umów objętych obowiązkiem publikacji. Według resortu część jednostek utworzono wyłącznie do realizacji zadań związanych z relacjami pracodawca-pracownik, więc nie zawierają one umów podlegających ujawnieniu w CRU.

We wrześniowej odpowiedzi ministerstwo wskazało też, iż prawie połowa jednostek, które założyły konta, nie opublikowała informacji o żadnej umowie. Zastrzegło jednak, iż sam brak wpisów nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż jednostki te nie wykonują obowiązku publikacji.

Trzeba kontrolować

– Liczba jednostek, które założyły konta w CRU, ale nie opublikowały informacji o żadnej umowie, wskazuje, iż może tu się dziać coś niepokojącego. Trudno sobie wyobrazić, iż po trzech miesiącach działania rejestru nie ma z ich strony żadnej umowy. Mówimy przecież o tysiącach jednostek – ocenia w rozmowie z „Rz” dr hab. Agnieszka Piskorz-Ryń z UKSW, która specjalizuje się m.in. w dostępie do informacji publicznej.

Ekspertka zwraca jednak uwagę, iż choć minister finansów prowadzi rejestr, to nie otrzymał on jednak mechanizmów pozwalających mu egzekwować obowiązek publikowania danych. – Chodziło o to, by nie stwarzać specjalnego mechanizmu, kolejnego organu czy dodatkowych kompetencji, a administracja publiczna zgodnie z zasadą legalizmu może robić tylko to, na co prawo jej zezwala – wyjaśnia.

W jej ocenie, przestrzeganie przepisów o CRU powinno być elementem kontroli prowadzonych przez NIK, zwłaszcza kontroli całościowych. Dodatkowo minister finansów powinien też zwrócić uwagę innym członkom rządu na potrzebę sprawdzania jednostek podległych w ramach kontroli zarządczej i wynikającej z podległości służbowej. Z kolei wójt, burmistrz, starosta czy marszałek powinni sprawdzać podległe jednostki organizacyjne.

Rozmówczyni „Rz” zwraca też uwagę, iż w Polsce nie ma bazy czy wykazu pozwalającego ustalić liczbę jednostek zobowiązanych do publikacji. Dotychczasowe liczby były szacunkowe – ok. 70 tys., a w jednej gminie mogą być np. trzy jednostki organizacyjne, w innej zaś – trzydzieści trzy. – Ewentualnie mogło się zdarzyć, iż zarejestrowano zbyt wiele kont. Na początku była dyskusja, ile kont mamy rejestrować, czy jeden REGON to jedno konto – dodaje ekspertka. Jej zdaniem należy przyjrzeć się kontom bez wpisów i sprawdzić, czy jednostki zawarły umowy podlegające publikacji.

– Ustalenie liczby kont i liczby jednostek publikujących informacje nie wystarcza do oceny wykonywania obowiązku – komentuje dla „Rz” Karol Ciechoński, ekspert ds. e-administracji z Fundacji Sprawne Państwo. W jego ocenie, trzeba przede wszystkim ustalić, kto jest zobowiązany, czy publikuje dane i czy liczba ujawnionych umów odpowiada rzeczywistości, tymczasem różne ustawy odmiennie definiują podmioty publiczne.

– Brakuje jednego wiarygodnego źródła danych o instytucjach publicznych. Ma nim być katalog podmiotów publicznych. Bez prawnego uporządkowania i ujednolicenia statusów instytucji sam katalog może jednak nie wystarczyć – podkreśla.

Ekspert podaje też przykład zespołu szkół z trzema jednostkami. Cztery odrębne numery REGON mogłyby oznaczać cztery konta, choć o ile umowy zawiera zespół, do wykonywania obowiązku może wystarczyć jedno. – Te 41 tysięcy podmiotów z kontem w CRU nie musi zatem oznaczać, iż jest aż tak bardzo źle – zaznacza. Ponadto brak wpisów trzeba oceniać z uwzględnieniem 30-dniowego terminu publikacji, okresu wakacyjnego i początkowego etapu wdrożenia. Obowiązek powstaje po zawarciu odpowiedniej umowy, a nie wiadomo, ile takich umów jednostki zawarły.

– Założenie konta to jedno, a publikowanie danych to drugie. Z powodu braku twardych sankcji motywacja do publikowania w CRU może być różna. Wydaje mi się jednak, iż nie w sankcjach tkwi główny problem – podkreśla ekspert.

W jego ocenie trudności sprawia ustalenie, co i jak publikować, np. jak obliczyć wartość umowy i które dane można ujawnić. – W mojej ocenie brak jednak podmiotu, który faktycznie byłby odpowiedzialny za realizację i monitorowanie obowiązku. MF przygotowało przepisy i system, ale na tym jego odpowiedzialność się kończy. Nie jest weryfikowana realizacja obowiązku ani jakość danych w samym CRU – dodaje.

Ustawa o finansach publicznych, której przepisy regulują funkcjonowanie CRU, nie przewiduje odrębnej kary za brak wprowadzenia wpisów, do czego zobowiązani są kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. Pierwotnie miała grozić za to grzywna lub choćby kara do dwóch lat więzienia, jednak ostatecznie w trakcie prac legislacyjnych nad przepisami dotyczącymi rejestru zrezygnowano z tej szczególnej sankcji karnej. Nie musi to jednak oznaczać całkowitego wyłączenia odpowiedzialności – w ocenie niektórych ekspertów uporczywe niewykonywanie obowiązku publikacji w CRU może narażać kierownika na zarzut nieudostępniania informacji publicznej.

Konieczna poprawa

– Dla mnie najważniejsze pytanie brzmi: w jaki sposób obywatel ma wiedzieć, czy CRU rzeczywiście zawiera wszystkie umowy, które powinien zawierać, skoro choćby Ministerstwo Finansów nie zna pełnej liczby jednostek zobowiązanych do publikowania danych? To prowadzi do bardzo konkretnego postulatu: powinien powstać publiczny, aktualny rejestr jednostek sektora finansów publicznych, powiązany z CRU – ocenia z kolei Patrycja Satora, menadżerka sektora obywatelskiego, współzałożycielka Instytutu Finansów Publicznych.

– Skala problemu jest na tyle duża, iż wymaga wyjaśnienia. Państwo powinno wreszcie samo przed sobą i przed obywatelami pokazać, czym zarządza, jakie jednostki wydają publiczne pieniądze i które z nich realizują obowiązki jawnościowe – dodaje.

Ekspertka pozytywnie też ocenia samo powstanie CRU, które uznaje za jedno z najważniejszych narzędzi społecznej kontroli wydatków publicznych. – Ale właśnie dlatego trzeba traktować je poważnie. Nie wystarczy uruchomić stronę internetową i powiedzieć, iż dane są publikowane. Trzeba zadbać o kompletność, jakość danych, możliwość ich analizy, a to jest bardzo ograniczone, ponieważ brakuje podstawowych, intuicyjnych funkcjonalności umożliwiających proste zestawienia i porównania wydatków w podziale na kategorie i w czasie i rzeczywistą kontrolę – dodaje.

Wśród najważniejszych elementów, które należy wprowadzić do CRU – poza wspomnianym wykazem wszystkich jednostek zobowiązanych do publikowania danych – Satora wskazuje publikowanie informacji, które jednostki mają konto, które publikują umowy, a które nie opublikowały jeszcze nic; podstawowe statystyki kompletności danych; lepszą standaryzację opisów umów; możliwość łatwego pobierania i analizowania danych; czytelne instrukcje dla obywateli, nie tylko dla urzędników; możliwość wyszukiwania według różnych kategorii i monitorowanie obowiązku publikacyjnego.

Webinary i tysiące zgłoszeń

MF zapewnia też, iż wspiera użytkowników CRU już od marca, m.in. organizując webinary, w których udział wzięło ponad 57 tys. uczestników. Resort publikuje też odpowiedzi na pytania i materiały szkoleniowe oraz obsługuje zgłoszenia pracowników jednostek i obywateli. Od 1 lipca do 5 października zarejestrowano 6941 zgłoszeń, które najczęściej dotyczyły interpretacji przepisów, np. tego, które umowy podlegają ujawnieniu, okresu ich obowiązywania i formy dokumentowej. Pytano także o zmianę statusu umowy, edytowanie informacji i obsługę kont przy zmianie kierownika jednostki.

Niezależnie od tego – jak podsumowuje resort – system CRU JSFP jest dostępny dla pracowników jednostek sektora finansów publicznych 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu, z wyjątkiem wcześniej zapowiadanych przerw serwisowych.