Ziemia jako odpad

Stan faktyczny

NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 8.11.2022 r., II SA/Ol 627/22, Legalis, w sprawie ze skargi na decyzję SKO w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów i skargę kasacyjną oddalił.

Wcześniej WSA skargę także oddalił. W skardze kasacyjnej sformułowano m.in. zarzut polegający na tym, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezakwestionowaniu dokładności ustaleń faktycznych i oceny całokształtu materiału dowodowego. Decyzja nie precyzuje bowiem powierzchni występowania ewentualnych odpadów podlegających usunięciu i w konsekwencji może być interpretowana zarówno przez organ, jak i skarżącego w sposób dowolny. Wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej: OdpadyU) poprzez wydanie decyzji jedynie wobec K.Ł. oraz B.Ł., podczas gdy K.Ł. jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej w zakresie składowania odpadów nie mogła skutecznie przejąć odpadów od podmiotów profesjonalnych jak S. S.A. czy M. S.A. i w konsekwencji to podmioty nieprawidłowo wystawiające Karty Przekazania Odpadu na rzecz skarżącego powinny zostać uznane za posiadaczy owych odpadów w niniejszym postępowaniu.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż skarżący jest rolnikiem nieprowadzącym działalności gospodarczej, a celem pozyskania przez niego gleby i ziemi do utwardzenia nieruchomości na działce było poprawienie użytkowności owej działki poprzez niwelację grząskiego i podmokłego terenu. Zauważono, iż na żadnym etapie otrzymywania gleby i ziemi skarżący nie był informowany przez urzędników Urzędu Miejskiego bądź pracowników profesjonalnych firm budowlanych, iż proceder ten jest niezgody z obowiązującym prawem i iż ostatecznie to skarżący (który odbierał glebę i ziemię bez jakiegokolwiek wynagrodzenia) będzie uznany za posiadacza odpadów i w konsekwencji to on poniesie olbrzymie koszty usunięcia zgromadzonej na terenie nieruchomości gleby i ziemi. Skoro magazynowanie odbywać się może na terenie, do którego właściciel odpadów posiada tytuł prawny i prowadzone może być wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, to w ocenie skarżącego kasacyjnie uznać należy, iż podmioty profesjonalne jak S. S.A. bądź M. S.A. nie mogły skutecznie przekazać skarżącemu odpadów na podstawie podpisanych kart przekazania odpadów i to te podmioty powinny – chociażby solidarnie – odpowiadać za usunięcie nawiezionej gleby i ziemi spod inwestycji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w realiach przedmiotowej sprawy rolnik niebędący profesjonalistą został de facto obciążony kosztami utylizacji gleby i ziemi spod inwestycji miejskich, podczas gdy jedynym celem nawiezienia przedmiotowych odpadów na grząski i podmokły teren jego działki rolnej była poprawa jej użytkowności i utwardzenie terenu poprzez urządzenie łąki.

Stanowisko NSA

Zgodnie z art. 26 ust. 1 OdpadyU właściciel odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 OdpadyU w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1 OdpadyU wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji tej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6 OdpadyU).

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 OdpadyU, ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach, rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których właściciel pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 OdpadyU przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, iż władający powierzchnią ziemi jest właścicielem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 OdpadyU może nastąpić tylko przez wykazanie, iż odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, iż odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, iż intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Następstwem powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 OdpadyU instytucji domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach choćby niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 OdpadyU jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi.

Pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a o ile w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151) ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Na zasadzie ww. domniemania prawnego za odpady odpowiada władający powierzchnią ziemi.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie jest właścicielem działki. Wobec tego bezsprzecznym pozostaje fakt, iż skarżący kasacyjnie jest władającym powierzchnią ziemi, a więc właścicielem odpadów. Bez znaczenia pozostają formułowane w skardze kasacyjnej niezawierające szerszego uzasadnienia twierdzenia, iż podmioty profesjonalne jak S. S.A. bądź M. S.A. powinny – jako faktyczni wytwórcy odpadów – chociażby solidarnie odpowiadać za usunięcie nawiezionej gleby i ziemi spod inwestycji. W toku postępowania administracyjnego właściciele przedmiotowej nieruchomości nie wykazali, iż odpadami włada inny podmiot, a skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na przywożenie na teren nieruchomości zgromadzonych tam odpadów. Nie miał racji skarżący kasacyjnie, sprzeciwiając się nałożeniu na niego obowiązku usunięcia odpadów w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, kto faktycznie nawiózł te odpady. Powyższa kwestia nie ma w przedmiotowej sprawie kluczowego znaczenia, jak wskazano bowiem powyżej, obowiązki wynikające z art. 26 OdpadyU są nakładane na posiadacza odpadów, co nie musi być jednak tożsame z pojęciem osoby, która nawiozła te odpady.

W świetle przepisów nie budzi również wątpliwości, iż nawieziona ziemia stanowi odpad. Otóż zgodnie z art. 2 pkt 3 OdpadyU przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem iż materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Tak więc, a contrario, masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacją jakiejś inwestycji czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia.

Komentarz