Bank może zostać ukarany za opóźnienia w przekazywaniu informacji

Stan faktyczny

Szef Krajowej Administracji Skarbowej nałożył na Bank „I.” S.A. karę pieniężną w kwocie 190 tys. zł za uchybienia w procesie realizacji zadań nałożonych na instytucje finansowe przepisami ustawy z 24.11.2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2491; dalej: WyłSkarbU) oraz działu IIIB OrdPU. Znaczna część stwierdzonych uchybień dotyczyła terminowości przekazywania informacji izbie rozliczeniowej. Z tego tylko tytułu organ nałożył karę pieniężną w wysokości 130 tys. zł. Bank „I.” S.A. wniósł odwołanie twierdząc, iż co do zasady terminowo, kompletnie i rzetelnie wypełniał obowiązki opisane w dziale IIIB OrdPU. Natomiast wskazane przez organ zdarzenia uznane za naruszenia przepisów stanowiły odosobnione, operacyjne incydenty adekwatne dla procesów, w ramach których przetwarzane są ogromne wolumeny danych czy skutek drobnych omyłek i błędów ludzkich, pomimo zachowania przez odwołującego się należytej staranności.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż niedopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie informacji, zestawień i danych, o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 OrdPU, gdyż tego rodzaju czyn nie jest objęty dyspozycją art. 119 zzh § 1 OrdPU. Na podstawie tego przepisu karę można wymierzyć jedynie za nieprzekazanie wskazanych informacji, zestawień i danych.

Pytanie prawne

NSA rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Finansów postanowił przedstawić składowi 7 sędziów zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: Czy art. 119zzh § 1 OrdPU stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezachowania terminów do przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp § 1 i 2 OrdPU lub danych, o których mowa w art. 119zs § 2 OrdPU?

Zgodnie z art. 119zzh OrdPU bank, spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, bank zrzeszający oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, które nie dopełniają obowiązku przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp OrdPU, lub danych, o których mowa w art. 119zs § 2 OrdPU, przekazują je niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi, lub zatajają prawdziwe informacje, zestawienia lub dane, podlegają karze pieniężnej. Z tego unormowania ustawodawca wprowadza podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Przez administracyjną karę pieniężną należy rozumieć określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. NSA stwierdził, iż fundamentalnym z punktu widzenia definicji administracyjnej kary pieniężnej, zawartej w art. 189b KPA, jest wymóg określenia sankcji w ustawie z tytułu naruszenia prawa, czyli m.in. niedopełnienia obowiązku. Chodzi przy tym o takie sformułowanie sankcji, które nie może powodować wątpliwości co do zakresu jej zastosowania. Dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego najważniejsze jest więc ustalenie prawidłowego rozumienia art. 119zzh § 1 OrdPU i wyjaśnienie, czy przepis ten zawiera odesłanie jedynie do informacji, zestawień i danych wskazanych w 119zp OrdPU oraz art. 119zs § 2 OrdPU, bez uwzględnienia terminu realizacji obowiązku ich przekazania, czy także normatywny kształt obowiązku przekazania informacji, zestawień i danych pozwala objąć jego zakresem również termin ich realizacji.

Stanowisko NSA

NSA stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia decydujące znaczenie ma odkodowanie zawartego w art. 119zzh § 1 OrdPU zwrotu normatywnego „nie dopełniają obowiązku przekazywania”. W ocenie NSA wykładnia językowa, systemowa a także funkcjonalna prowadzą do wniosku, iż obowiązek przekazywania informacji, zestawień lub danych jest zespołem okoliczności tworzących pewną obligatoryjność zachowania, na który składa się nie tylko sama czynność przekazywania, ale również termin, który w przypadku obowiązków banków i innych instytucji, do których adresowane są analizowane przepisy, ma ustawowe umocowanie. Bank ma więc obowiązek nie tylko przekazywać informacje, ale musi to robić w określonym w ustawie terminie. Przepisy art. 119zp i art. 119zs § 2 OrdPU, do których art. 119zzh § 1 OrdPU odsyła w pełnym zakresie, formułując obowiązek informacyjny jednoznacznie wskazują termin jego realizacji, który jest określony w godzinach i dniach. Prawidłowe wypełnienie obowiązku określonego w art. 119zzh OrdPU polega więc na przekazaniu zarówno odpowiednich informacji, jak i we wskazanym w ustawie terminie. Niedopełnienie obowiązku w zakresie każdego z tych elementów może stanowić podstawę odrębnej penalizacji.

Przeciwdziałanie wyłudzeniom VAT

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż brak terminu na przekazanie informacji, bądź jego pominięcie przy ustaleniu „niedopełnienia obowiązku” oznaczałoby, iż zobowiązany może dokonać czynności w każdym czasie. Nie można byłoby wówczas mówić o istnieniu jakiegokolwiek obowiązku. Brak obowiązku terminowego przekazywania informacji, zestawień lub danych byłby de facto równoznaczny z ich nieprzekazywaniem w ogóle, a w konsekwencji określona w art. 119zzh § 1 OrdPU sankcja w postaci kary pieniężnej byłaby iluzoryczna. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z perspektywy racjonalnego ustawodawcy, gdyż prowadziłaby do przyzwolenia na zupełne zniweczenie celu zapobiegawczego wyłudzeniom przez system STIR.

NSA wskazał, iż zasadniczym celem rozwiązań wprowadzonych przepisami WyłSkarbU jest przeciwdziałanie wyłudzeniom podatku VAT z budżetu państwa. Istotą wprowadzonych regulacji jest umożliwienie dokonywania przez Szefa KAS analizy ryzyka wykorzystywania działalności banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do celów mających związek z wyłudzeniami skarbowymi. Jednym z najważniejszych elementów skutecznego przeciwdziałania tym wyłudzeniom jest szybkość działania.

Wszelkie opóźnienia w przekazywaniu informacji, które na dany moment powinny być przekazane, powodują zniekształcenie wyników analiz. Skutkiem niedochowanie terminów jest to, iż uzyskane dane nie będą odpowiadały rzeczywistości, co w konsekwencji prowadzi do nieskuteczności skonstruowanego systemu. Celem regulacji zawartych w dziale IIIB OrdPU nie jest zajmowanie się przeszłością i opisywanie dokonanych wyłudzeń skarbowych, ale ich bieżące wykrywanie i natychmiastowe im przeciwdziałanie.

Uchwała NSA z 21.10.2024 r., III FPS 1/24, Legalis