Bezczynność organu administracji a przewlekłość postępowania

Postępowanie administracyjne

W 2020 r. S.D. wniósł o przeprowadzenie kontroli trzystanowiskowego garażu znajdującego się na działce położonej obok jego nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako: PINB w W.) umorzył postępowanie administracyjne, jednak Organ II instancji uchylił tę decyzję. Przez ponad 2 miesiące po zwrocie akt z Organu odwoławczego PINB w W. nie wydał rozstrzygnięcia. Organ ponownie umorzył postępowanie administracyjne dopiero po wniesieniu przez S.D. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Czas na załatwienie sprawy administracyjnej

WSA w Warszawie stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w W., które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jak wyjaśniono, zgodnie z art. 35 KPA organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Te, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, powinny być załatwiane niezwłocznie. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od tego dnia. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Co istotne na mocy art. 36 KPA o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, choćby jeżeli przyczyna zwłoki jest niezależna od organu.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż sprawa nie została załatwiona w żadnym z terminów wskazanych w art. 35 KPA. Decyzja merytoryczna została wydana z przekroczeniem miesięcznego terminu o 36 dni, a choćby gdyby uznać, iż sprawa była szczególnie skomplikowana, to termin dwumiesięczny również został przekroczony o 6 dni. Sąd podkreślił, iż Organ nie poinformował S.D. o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, co uzasadnia stwierdzenie, iż dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej

S.D. zaskarżył wyrok w punkcie, w którym oddalono jego skargę w pozostałym zakresie. Twierdził bowiem, iż oprócz przewlekłości postępowania Sąd powinien stwierdzić również bezczynność Organu administracji. S.D. zaznaczył, iż choć zatytułował swój środek zaskarżenia jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, to w treści tego pisma powołał się na okoliczności, które świadczą także o bezczynności organu. Wskazał, iż samodzielnie sporządził skargę, choć nie jest prawnikiem, więc Sąd powinien kierować się treścią pisma, a nie tylko jego tytułem. Skarżący podkreślił, iż stara się o uzyskanie ochrony prawnej w związku z tym, iż w garażu położonym na działce obok jego nieruchomości jest prowadzony zakład blacharsko-lakierniczy, czyli działalność o dużej uciążliwości. W rezultacie bezczynność organu skutkuje licznymi niedogodnościami w codziennym życiu S.D.

Bezczynność czy przewlekłość?

NSA oddalił skargę kasacyjną. Od 1.6.2017 r. zmieniono KPA m.in. w ten sposób, iż w art. 37 § 1 KPA zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 KPA. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. NSA wyjaśnił, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 KPA upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 KPA jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo iż z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona (zob. uchwała NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, Legalis). Z definicji kodeksowych wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, zatem wbrew twierdzeniom skarżącego w jednej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Sąd I instancji powinien był, niezależnie od sposobu sformułowania skargi i tego, czy domagano się w niej stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości postępowania, ustalić, jakiego uchybienia dopuścił się Organ. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie miała miejsce bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak wyrok Sądu I instancji uprawomocnił się w punkcie, w którym stwierdzono, iż Organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ S.D. nie zaskarżył tej części orzeczenia. W konsekwencji NSA nie mógł zastosować art. 188 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU) w celu doprowadzenia do tego, aby zaskarżony wyrok, zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji i ich prawidłową prawną kwalifikacją, odnosił się do bezczynności, a nie przewlekłości.

Tożsame konsekwencje prawne stwierdzenia bezczynności i przewlekłości

Decydując się na takie rozstrzygnięcie, NSA stwierdził, iż pomimo rozróżnienia przez ustawodawcę instytucji bezczynności i przewlekłości z art. 149 PostAdmU jasno wynika, iż niezależnie od tego, czy w sprawie zachodzi bezczynność, czy przewlekłość, sąd administracyjny stosuje te same środki prawne. Również z art. 37 i art. 38 KPA wynika, iż na gruncie postępowania administracyjnego konsekwencje prawne stwierdzenia bezczynności i przewlekłości są takie same. W ocenie NSA, pomimo błędu Sądu I instancji, istota sprawy została rozpoznania. Chodziło o stwierdzenie jednej z przewidzianych przez prawo form zwłoki organu administracji i ustalenie jej prawnych konsekwencji, a te nie byłyby inne w razie stwierdzenia drugiej z form zwłoki organu.