Blankietowy charakter art. 54 KW

Opis stanu faktycznego

Wyrokiem nakazowym SR w B. z 29.7.2020 r. obwinieni A.Ż., R.Z. i I.M. zostali uznani za winnych tego, że:

1. 8.5.2020 r. w B. spożywali alkohol w miejscu niedozwolonym, tj. wykroczenia z art. 43¹ ust. 1 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119);
2. 8.5.2020 r. w B. nie stosowali się do obowiązku minimalnej odległości 2 metrów od innej osoby, tj. wykroczenia z art. 54 KW w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2.5.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792; dalej: OgrEpidemiiR20(4));
3. 8.5.2020 r. w B. nie stosowali się do obowiązku zakrywania ust i nosa, tj. wykroczenia z art. 54 KW w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia z 2.5.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 792), za które wymierzone im zostały kary grzywny w wysokości po 500 zł.

Na podstawie art. 110 § 1 KPW od wyroku kasację na korzyść ukaranych złożył RPO, który zaskarżył wyrok nakazowy w części, w której SR w B. uznał obwinionych za winnych popełnienia czynów z art. 54 KW w zw. z § 17 ust. 1 OgrEpidemiiR20(4) oraz czynów z art. 54 KW w zw. z § 18 ust. 2 OgrEpidemiiR20(4).

Po rozpoznaniu kasacji SN uchylił wyrok w zaskarżonej części i uniewinnił obwinionych od popełnienia zarzucanych im wykroczeń (drugiego i trzeciego). Ponadto uchylił wyrok co do wymierzonych kar na podstawie art. 9 § 2 KW i przekazał sprawę w tym zakresie SR w B. do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie SN

Zdaniem SN kasacja okazała się zasadna w stopniu oczywistym, dlatego podlegała rozpoznaniu w trybie art. 535 § 5 KPK.

Jak trafnie dostrzeżono, przepis art. 54 KW („kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany”) ma charakter blankietowy. Nie określa znamion zabronionego zachowania, ale odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych. Znamiona strony przedmiotowej wykroczenia stypizowanego w tym przepisie sprowadzają do „wykraczania” przeciwko przepisom porządkowym, czyli na takim zachowaniu się sprawcy, które narusza porządek obowiązujący w określonym miejscu publicznym, wyznaczony owymi przepisami. Zawarte w powyższym przepisie odesłanie obejmuje zatem wyłącznie „przepisy porządkowe”, które zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku TK z 8.7.2003 r., P 10/02, Legalis, należy rozumieć jako mające na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Tak zaś ukształtowany zakres odesłania wyklucza zastosowanie art. 54 KW do przypadków naruszenia przepisów, które za przedmiot ochrony mają inne dobro. Przedmiotowa regulacja nie znajdzie więc zastosowania do penalizacji zachowań w zakresie innych sfer życia, w tym ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie, które zostało wskazane w zbiegu z art. 54 KW, zostało wydane w celu wykonania ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1657; dalej: ZapobChoróbU). Celem przepisów tego rozporządzenia była więc ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP) i w ramach tak zakreślonego celu – realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Słuszny zatem był pogląd autora kasacji, iż przepisy te nie stanowią „przepisów porządkowych” w rozumieniu art. 54 KW, gdyż nie mają na celu zagwarantowania porządku i spokoju w miejscach publicznych, a ochronę zdrowia przez zwalczanie epidemii.

Poprzedzając dalsze rozważania spostrzeżeniem o niedbałości sądu orzekającego także w zakresie dokładnego określenia kwalifikacji prawnej, oddającej zachowanie objęte wnioskiem o ukaranie, należało wskazać, iż niewątpliwie chodziło tu o obowiązujący w dacie czynu § 17 ust. 1 pkt 1 OgrEpidemiiR20(4) (wydany na podstawie art. 46a i art. 46b pkt. 1-6 i 8-12 ZapobChoróbU), który nakładał do odwołania obowiązek zachowywania odległości przynajmniej 2 metrów od innych osób podczas przemieszczania się pieszo. Choć obwinieni swoim zachowaniem naruszyli zakaz ujęty w tym przepisie, to powyższy akt prawny nie określał sankcji za to zachowanie. Tymczasem odpowiedzialności za wykroczenie podlega tylko ten, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary (art. 1 § 1 KW).

Niewątpliwie również nakaz przemieszczania się osób w powyższy sposób wkraczał w materię konstytucyjnej wolności poruszania się na terenie RP, określonej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Choć wolność ta może podlegać pewnym ograniczeniom, zawartym w aktach prawnych rangi ustawowej (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP), to prócz tego warunku formalnego musi zostać spełniona materialna przesłanka tego ograniczenia. W stanie epidemii, będącym stanem nadzwyczajnym nieopisanym w Konstytucji RP, z całym rygoryzmem obowiązuje konstytucyjny warunek ustawowego ograniczenia tej wolności, a za taki akt normatywny nie może być uznane OgrEpidemiiR20(4). Wobec niekonstytucyjności wyrażonych w nim nakazów i zakazów, a co za tym idzie ich nielegalności, nie można uznać, by mogły one stanowić źródło obowiązków obywateli i podstawę prawną ich karania za niestosowanie się do nich. Z tej przyczyny sąd orzekający w sprawie wykroczeniowej powinien był rozważyć zgodność wskazanego przepisu rozporządzenia z ustawą zasadniczą i delegacją ustawową. Obowiązany był wszak ocenić, czy każdy z zarzucanych obwinionym czynów spełnia wszystkie ustawowe znamiona danego wykroczenia, i czy obowiązki nałożone na obywateli, których złamanie karane jest jako wykroczenie, zostały określone zgodnie z prawem. Sąd meriti tego zaniechał, wydając zaskarżony wyrok z obrazą przepisów powołanych w kasacji.

Podobnie rzecz przedstawia się w przypadku drugiego z wykroczeń, którego prawidłowa kwalifikacja obejmuje § 18 ust. 2 OgrEpidemiiR20(4). Ta regulacja prawna nakładała do odwołania obowiązek zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 988), na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych. Ten nakaz został ustanowiony na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46b pkt. 4 ZapobChoróbU. Nie ulega wątpliwości, iż w granicach upoważnienia Rada Ministrów mogła określić w rozporządzeniu wyłącznie obowiązek stosowania środków profilaktycznych przez osoby chore lub podejrzane o zachorowanie. Stąd też OgrEpidemiiR20(4), nakładające obowiązek zakrywania ust i nosa w przestrzeni publicznej na osoby inne niż osoby chore i podejrzane o zachorowanie, zostało wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Narzucenie jednostce powszechnego nakazu zakrywania ust i nosa w określonych miejscach nastąpiło nie tylko z przekroczeniem granic i upoważnienia ustawowego, ale także z naruszeniem konstytucyjnego warunku, iż ograniczenie wolności osobistej może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

W konsekwencji należało podzielić istotę zarzutu, a więc fakt, iż omówione powyżej zachowanie obwinionych nie wypełniało znamion wykroczenia z art. 54 KW.

Komentarz