Charakter prawny opłaty podwyższonej

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Poznaniu z 8.7.2021 r., IV SA/Po 207/21 w sprawie ze skargi Spółki na decyzję SKO w Poznaniu w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją wymierzył Spółce opłatę za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2015 r. – w kwocie 6 546 392 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż skarżący zarządza składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Decyzją z 22.2.2008 r., Marszałek udzielił skarżącemu pozwolenia zintegrowanego na eksploatację kwatery II składowiska odpadów. Z kolei instrukcja eksploatacji kwatery nr II wygasła 24.1.2015 r. z uwagi na nowelizację ustawy o odpadach oraz brak złożenia przez skarżącego wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Tym samym skarżący w okresie rozliczeniowym obejmującym rok 2015 przyjmował na składowisko odpady, nie posiadając ważnej instrukcji. W konsekwencji Marszałek wydał decyzję w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska za 2015 rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Spółki wskazał, iż skarżący miał obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do 23.1.2015 r. Termin ten miał charakter materialnoprawny, a więc nie podlegał skracaniu ani przedłużaniu. Sąd I instancji podkreślił, iż samo złożenie wniosku spowodowałoby, iż skarżący zachowałby termin, o którym mowa w art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54; dalej PrOchrŚrod), co mogłoby uchronić go od naliczenia opłaty podwyższonej – jednak skarżący złożył wniosek dopiero po wygaśnięciu starej instrukcji. W ocenie Sądu I instancji nie ma znaczenia okoliczność, iż nowa instrukcja zatwierdzona decyzją Marszałka z 8.3.2016 r., jest tożsama z wygasłą wcześniej instrukcją.

WSA w Poznaniu wskazał również, iż organ był zobligowany do ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, bowiem sam fakt składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest wystarczającą i konieczną przesłanką ustalenia podwyższonej opłaty i bez znaczenia pozostaje to, iż skarżący jest w istocie podmiotem publicznym, odpowiedzialnym za zbieranie odpadów. Również wysokość opłaty nie podlega żadnej dyskusji, ponieważ wynika wprost z matematycznego wzoru, określonego w art. 293 ust. 1 PrOchrŚrod.

Sąd I instancji również za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 189f § 2 i 3 KPA w zw. z art. 189b KPA, wskazując, iż dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w KPA nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej, ale opłaty podwyższonej, szczegółowo uregulowanej przepisami PrOchrŚrod. Wobec tego, według WSA w Poznaniu, przepisy Działu IVa KPA, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał, czy przewidziana w art. 293 ust. 1 PrOchrŚrod opłata podwyższona za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów – jest administracyjną karą pieniężną rozumieniu art. 189 KPA, czy też nie. Jak wskazał NSAzarówno art. 276 PrOchrŚrod, a także inne przepisy tej ustawy, wyraźnie odróżniają opłatę podwyższoną od administracyjnej kary pieniężnej, a choćby w pewnym sensie je sobie przeciwstawiają. Już zatem warstwa terminologiczna ustawy zdaje się dostatecznie wyraźnie ujawniać wolę ustawodawcy, by pojęć tych nie utożsamiać ani nie traktować pojęcia administracyjnej kary pieniężnej jako szerszego (nadrzędnego). Zróżnicowana jest tu nie tylko terminologia, ale także uregulowania, choćby przez inaczej ukształtowane odesłania do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (art. 281 ust. 2 i 3 PrOchrŚrod).

Jak rozstrzygnął NSA opłata podwyższona nie ma znamion administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b KPA. W statuowaną wspomnianym przepisem definicję wkomponowane jest istnienie „obowiązku” lub „zakazu” – a więc aktualnej powinności wynikającej z uprzednio skonkretyzowanej normy. Na gruncie PrOchrŚrod z taką skonkretyzowaną normą mamy do czynienia tylko w przypadku, o którym mowa w art. 276 ust. 2 PrOchrŚrod. Przypadek, o którym mowa w art. 276 ust. 1 PrOchrŚrod, cechuje się jej brakiem (wprawdzie używa się niekiedy określenia „obowiązek uzyskania pozwolenia”, ale jest to tylko swego rodzaju skrót myślowy, bo tak naprawdę nie idzie tu o obowiązek, ale o określony wymóg czy też warunek korzystania ze środowiska). Poza tym kara administracyjna w rozumieniu art. 189b KPA nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej, natomiast opłata co do zasady podlega samoobliczeniu, a obowiązek jej wniesienia powstaje z mocy prawa. Wymiar opłaty w drodze decyzji następuje w założeniu wyjątkowo – tylko w warunkach opisanych w art. 288 PrOchrŚrod. Decyzja orzekająca o opłacie ma charakter deklaratywny w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Odmienne mechanizmy powstawania powinności wniesienia opłaty podwyższonej (z mocy prawa) i powinności poniesienia administracyjnej kary pieniężnej (z mocy decyzji) powodują, iż w założeniu odmienne – gdy idzie o konstrukcję prawną – powinny być ewentualne instytucje łagodzące ich dolegliwość. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mogą one być wpisane w normę kompetencyjną i stanowić o tym, iż organ w procesie jurysdykcyjnym tę karę miarkuje względnie choćby odstępuje od jej nałożenia. Natomiast w przypadku opłaty podwyższonej takie rozwiązanie jest a limine wykluczone – jest ono nie do pogodzenia z deklaratywnym charakterem podejmowanego orzeczenia. Rozwiązania łagodzące dolegliwość opłaty podwyższonej musiałyby być wpisane w normę materialną kreującą powinność jej poniesienia – konieczne byłoby wyraźne wskazanie przez ustawodawcę względnie wyprowadzenie w drodze wykładni przesłanek negatywnych, których wstąpienie powoduje, iż opłaty podwyższonej nie nalicza się.

Omawiane rozstrzygnięcie wyraźnie różnicuje instytucję opłaty podwyższonej wynikającej z PrOchrŚrod od administracyjnej kary pieniężnej. Ma to najważniejsze znaczenia dla ustalenia czy możliwe jest zastosowanie rozwiązań przewidzianych w KPA dla złagodzenia skutków nałożenia opłaty podwyższonej. Stanowisko NSA jest jednoznaczne – przepisy KPA dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania do opłat podwyższonych przewidzianych przepisami PrOchrŚrod. Czyni to opłaty podwyższone środkiem wysoce sankcyjnym i restrykcyjnym bowiem nie podlegającym m.in. miarkowaniu, umarzaniu czy najdalej idąc – w takim ujęciu jak wskazał NSA – organ nie ma możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, na mocy przepisów KPA.Taka regulacja wzmacnia również podstawową funkcję takiej opłaty, jaką jest prewencja.