Czas trwania kontroli u przedsiębiorcy

Stan faktyczny

15.11.2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: Organ) wszczął kontrolę w spółce M. na terenie Zakładu „[…]” w P. (dalej: Skarżący) i w myśl art. 48 ust. 1 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1480; dalej: PrPrzed), dokonał zawiadomienia Skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli działalności gospodarczej. Pismo zostało uznane za doręczone Skarżącemu 27.10.2021 r.

24.11.2021 r. Skarżący wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, wskazując, iż długość czasu trwania wszystkich kontroli jego działalności w jednym roku kalendarzowym została przekroczona.

Wyrokiem z 5.4.2022 r., IV SA/Wa 248/22, Legalis, WSA w Warszawie oddalił skargę Skarżącego na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 14.12.2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Organu z 26.11.2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Spór w sprawie sprowadza się do różnicy rozumienia maksymalnego czasu trwania kontroli. O ile, zdaniem Organu, do dni kontroli należy zaliczyć tylko te dni, w których pracownicy kontrolującego organu faktycznie przebywali w siedzibie przedsiębiorcy, o tyle – w ocenie Skarżącego – zwrot „czas trwania kontroli” należy rozumieć jako kolejne dni robocze, liczone od rozpoczęcia kontroli do podpisania protokołu kontroli. Konieczna jest interpretacja art. 55 ust. 1 PrPrzed.

Wykładnia językowa

Art. 55 ust. 1 pkt 4 PrPrzed stanowi, iż czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do:

W ocenie NSA dyrektywa wykładni językowej, zastosowana wobec art. 55 ust. 1 pkt. 4 PrPrzed, nie pozwala na przyjęcie, iż czas trwania kontroli u przedsiębiorcy należy rozumieć jako kolejne następujące po sobie dni robocze liczone od daty wszczęcia kontroli do jej zakończenia. Przeciwko takiej interpretacji przemawia okoliczność, iż z treści ww. przepisu wynika, iż czas ten nie dotyczy jednej kontroli w ciągu roku, a może dotyczyć „wszystkich kontroli organu”. Przepis ten wylicza więc dni kontroli, w tym wielu kontroli w ciągu roku, które nie muszą następować bezpośrednio po sobie. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż budowa tego przepisu nie wskazuje, iż muszą to być kolejno następujące po sobie dni robocze. Przepis ten nie używa żadnego sformułowania, które by na to wskazywało. Nie posługuje się choćby pojęciami, które pozwalałyby na zbudowanie takiej wykładni, np. następujące (kolejne) po sobie dni robocze.

Wykładnia systemowa

Zdaniem WSA w Warszawie, wykładnia systemowa wewnętrzna przy uwzględnieniu art. 55 ust. 1 PrPrzed wskazuje na takie rozumienie art. 55 ust. 4 PrPrzed, które jako dni kontroli nakazuje traktować tylko i wyłącznie dni, w których pracownicy kontrolującego organu przebywali w siedzibie przedsiębiorcy.

NSA wskazał, iż ww. stanowisko WSA w Warszawie nie może zostać uznane za prawidłowe. Ustawodawca nie rozróżnia bowiem kontroli „w ścisłym rozumieniu tego pojęcia” i kontroli „pozostałej”. Kontrola może być prowadzona nie tylko w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu wykonywania działalności gospodarczej (art. 51 ust. 1 PrPrzed), czy za zgodą przedsiębiorcy w siedzibie organu kontrolującego lub za zgodą przedsiębiorcy – w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 51 ust. 3 i 3a PrPrzed). Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, o ile może to usprawnić prowadzenie kontroli (art. 51 ust. 2 PrPrzed), czego nie uwzględnił WSA w Warszawie.

Ponadto, w myśl art. 56 ust. 1 PrPrzed, organ kontroli może, po pisemnym zawiadomieniu przedsiębiorcy, przerwać kontrolę na czas niezbędny do przeprowadzenia badań próbki produktu lub próbki kontrolnej, o ile jedyną czynnością kontrolną po otrzymaniu wyniku badania próbki będzie sporządzenie protokołu kontroli. Czasu przerwy nie wlicza się do czasu, o którym mowa w art. 55 ust. 1 PrPrzed, o ile podczas przerwy przedsiębiorca miał możliwość wykonywania działalności gospodarczej oraz miał nieograniczony dostęp do prowadzonej przez siebie dokumentacji i posiadanych rzeczy, z wyjątkiem zabezpieczonej w celu kontroli próbki. Zgodnie zaś z art. 56 ust. 2 PrPrzed, w przypadku, o którym mowa w art. 56 ust. 1 PrPrzed, doręczenie przedsiębiorcy protokołu kontroli nie wymaga ponownego wszczęcia kontroli, a dnia, w którym doręczono przedsiębiorcy protokół kontroli, nie wlicza się do czasu trwania kontroli. Dopuszcza się doręczenie protokołu kontroli w trakcie trwania kontroli innego organu.

Wykładnia celowościowa

NSA podkreślił, iż – zgodnie z preambułą do PrPrzed – wartościami chronionymi przez PrPrzed są m.in.: zasady praworządności, ochrona i wspieranie dzielności gospodarczej, rozwój gospodarki, wzrost dobrobytu społecznego oraz zagwarantowanie praw przedsiębiorców. Celem wprowadzenia art. 55 ust. 1 pkt. 4 PrPrzed była z kolei ochrona przedsiębiorcy przed zbyt długim prowadzeniem kontroli jego działalności, niekończącymi się, permanentnymi kontrolami, zakłócającymi prowadzoną przez niego działalność gospodarczą.

W ocenie NSA czynności wykonywane w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu wykonywania przez niego działalności gospodarczej nie są jedynymi czynnościami, które mogą utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej. Wniosek taki wynika z art. 56 ust. 1 PrPrzed. Czas przerwy nie wlicza się bowiem do czasu, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt. 4 PrPrzed. Chodzi więc nie tylko o umożliwienie przedsiębiorcy prowadzenia działalności gospodarczej, ale także o niestwarzanie przeszkód w jej prowadzeniu, chociażby w postaci ograniczenia dostępu do prowadzonej przez przedsiębiorcę dokumentacji i posiadanych rzeczy.

Dokonując wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 pkt. 4 PrPrzed, należy mieć na względzie także przepisy odrębne (art. 45 ust. 2 PrPrzed), tj. art. 9 ustawy z 20.7.1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 425), zgodnie z którym przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest m.in.: do wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem nie tylko na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza i do środków transportu, ale także na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponadto inspektor uprawniony jest do żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, przy jednoczesnym pouczeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z powyższego wynika, iż kontrola może być prowadzona także poza siedzibą przedsiębiorcy lub poza miejscem prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

Dodatkowo NSA podkreślił, iż zasadą jest wykonywanie czynności kontrolnych w sposób sprawny i niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy (art. 52 PrPrzed). Wykładnia celowościowa przemawia zatem za poglądem, iż między dniem rozpoczęcia kontroli podatkowej, a dniem jej zakończenia nie mogło upłynąć więcej niż kolejne dni robocze, a w tym przypadku 48 dni roboczych, następujących po sobie, a nie tylko tych dni roboczych, w których czynności kontrolne prowadzone były w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej.

Mając na względzie powyższe, NSA stwierdził, iż czas trwania kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekroczyć liczby wymienionych w art. 55 ust. 1 PrPrzed, kolejno następujących po sobie dni roboczych, liczonych od daty wszczęcia kontroli do jej zakończenia.

Wobec tego, NSA – w oparciu o art. 188 PostAdmU w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c PostAdmU w zw. z art. 193 PostAdmU – uchylił zaskarżony wyrok i postanowienie z 14.12.2021 r.

Komentarz