Dopuszczalne naruszenie uprawnień właścicielskich

Opis okoliczności faktycznych

Rada Miasta K. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „R. A. I. D.”. G. spółka z o.o. w K. wniosła do WSA skargę na powyższą uchwałę w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości, która stanowi jej własność.

Przed uchwaleniem miejscowego planu działka była wykorzystywana jako parking, była działką do zabudowy i zainwestowania. Mieszkańcy dzielnicy postulowali między innymi wprowadzenie zakazu wycinania zieleni i zabudowy przez deweloperów podwórek, zwiększenie terenów zielonych, zaprzestanie dalszego zagęszczania terenów. Były też protesty przeciwko budowie budynku. Organ w odpowiedzi na uwagi wskazał, iż skoryguje linie zabudowy, i iż na działce nie będzie można budować. Spotkało się to z aprobatą sąsiednich wspólnot mieszkaniowych, natomiast Spółka zgłosiła stanowcze uwagi krytyczne, żądając przywrócenia możliwości zabudowy. Organ planistyczny podał, iż dopuszczenie zabudowy na wskazanej działce spowodowałoby ingerencję w istniejący układ urbanistyczny i zakłóciłoby prawidłowe funkcjonowanie obszaru przez kumulację na niewielkim terenie intensywnej zabudowy. Organ wskazał, iż decyzja o niewprowadzaniu na działce zabudowy wynika z ochronnego charakteru planu, zmierzającego do ochrony wnętrz kwartałów przed intensywną zabudową, a także z wzięcia pod uwagę i wyważenia wszystkich głosów wypowiadających się w sprawie.

Stanowisko WSA

WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Uznał, iż o ile w świetle Studium było możliwe wyznaczenie dla terenu działki nr (…) funkcji dopuszczalnej, czyli usług, o tyle wyznaczenie usług z zakazem zabudowy należy ocenić jako sprzeczne z określoną w Studium możliwością zabudowy dla tego terenu. Sąd ten stwierdził, iż skoro zatem podstawowym przeznaczeniem terenu miała być zabudowa budynkami usługowymi, to w sprzeczności z tym zapisem stoi brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika wysokości dla działki nr (…), podczas gdy takie wskaźniki wyznaczono dla działki nr (…), czyli pozostałej części terenu U.

WSA przeprowadził rozważania w zakresie wyważenia interesu publicznego i prywatnego, wskazując, iż dwa wyłożone projekty stanowiły o możliwości zabudowy działki, dopiero protesty mieszkańców zawarte w uwagach do drugiej edycji planu spowodowały przyjęcie innego wariantu z zakazem zabudowy. W ocenie Sądu świadczy to o tym, iż założenia urbanistyczne, w tym ochrona kwartałów, nie były w tym przypadku tak naprawdę najistotniejsze dla organu planistycznego. Uznał ponadto, iż w kontrolowanej sprawie Organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi mieszkańców, głównie sąsiednich nieruchomości. Poprzez brak przekonującego uzasadnienia i lakoniczność odwołania się do uwag zgłoszonych do projektu planu, podejmując decyzję o zakazie zabudowy działki nr (…), Organ bezdyskusyjnie naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności skarżącego, a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Wyważenie interesów nie może bowiem polegać na jednostronnym postrzeganiu i eksponowaniu interesu tylko jednej ze stron, bez wyjaśnienia, jakie wartości w ocenie Organu podlegają ochronie.

Stanowisko NSA

NSA uznał, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Po jej rozpoznaniu uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Rozpoznając niniejszą skargę, NSA miał w polu widzenia, iż gminie przysługuje zespół uprawnień, określanych jako władztwo planistyczne – art. 3 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU). Sprawując władztwo planistyczne, należy mieć na uwadze, iż wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Istotną kwestią jest zatem ochrona wspólnoty, konieczność rozważenia i zabezpieczenia jej potrzeb, która powinna przebiegać z jak najmniejszym naruszeniem prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 PlanZagospU. Obszar, na którym znajduje się sporna nieruchomość, został zakwalifikowany jako teren zabudowy usługowej U., przy czym dla działki nr (…) nie wyznaczono linii zabudowy. Spółka nie kwestionuje samej funkcji (usługowej) wyznaczonej dla nieruchomości. Uzasadnienie Sądu I instancji w tym zakresie jest wyczerpujące i należy je w pełni podzielić, uznając dopuszczalność przeznaczenia tego obszaru dla funkcji usługowej.

Konkluzja WSA była taka, iż wprawdzie możliwe jest wyznaczenie dla tego terenu funkcji dopuszczalnej, jednak uniemożliwienie zabudowy nieruchomości jest sprzeczne ze studium. Ta kwestia legła u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały w części wskazanej w wyroku.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt. 9 PlanZagospU plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Oczywistym jest, iż wówczas nie znajduje zastosowania obowiązek określenia w miejscowym planie linii zabudowy. Skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynkami. Niedopuszczalne jest bowiem takie niewyznaczenie linii zabudowy, które nie koreluje z faktycznym wyłączeniem obszaru z zabudowy (czyli jest skutkiem pominięcia). Organ uchwałodawczy uznał – co w ocenie NSA nie przekracza władztwa planistycznego – iż na całym wyznaczonym obszarze U. możliwa jest jedynie zabudowa w pierzei ul. G.

Należy dostrzec, iż niewyznaczenie linii zabudowy oraz innych parametrów nie prowadzi do zanegowania możliwości realizacji funkcji usługowej. W istocie w aktualnym stanie faktycznym działka jest wykorzystywana na usługi i nie jest zabudowana. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany przeznaczenia przewidzianego w Studium, nastąpiło tylko jego uszczegółowienie poprzez konkretne rozwiązanie. Ustalenia Studium są niewątpliwie wiążące dla organów, ale nie jest ono aktem prawa miejscowego. Nie jest uzasadniona wykładnia pozwalająca nadać ustaleniom studium szerszy skutek. Wskazuje ono bowiem jedynie kierunek zagospodarowania – jako dokument o ogólnym charakterze nie określa przeznaczenia konkretnej działki.

W ocenie NSA, dokonując takich ustaleń, Organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, uwzględnił zarówno interes skarżących, jak i interes publiczny. W ramach tego władztwa planistycznego gmina jest uprawniona do decydowania o sposobie zagospodarowania obszaru, tworząc funkcjonalny układ dla całego obszaru. Zakres ingerencji w prawo własności Spółki nie ma charakteru dowolności. Jest wypracowanym w toku postępowania planistycznego kompromisem między oczekiwaniami mieszkańców, które nie zostały w pełni zaspokojone, a właściciela nieruchomości, któremu nie ograniczono prawa własności w sposób nadmierny. Spółka nie może zabudować spornej działki, ale może ją wykorzystywać zgodnie z zaakceptowaną funkcją. W istocie doszło do odwzorowania w planie miejscowym istniejącego stanu zagospodarowania terenu. O bezprawnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie mogą natomiast świadczyć jego ewentualne plany inwestycyjne. NSA wskazał, iż kontrola sądu nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd był władny jedynie badać zgodność podejmowanej uchwały z prawem, przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Komentarz