Jeziora bez nadzoru

NIK o gospodarowaniu jeziorami stanowiącymi wody publiczne

Brak pełnych informacji o liczbie jezior w Polsce oraz do ilu z nich Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGW WP) wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa (SP), brak danych o istniejących pomostach na jeziorach sklasyfikowanych jako wody powierzchniowe płynące, to tylko niektóre nieprawidłowości ujawnione przez NIK w Krajowym Zarządzie Gospodarki Wodnej PGW WP (KZGW). Zarówno PGW WP, jak i minister adekwatny do spraw gospodarki wodnej (Minister), nie zapewnili warunków dla skutecznego egzekwowania zakazu grodzenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający dostęp do wód oraz eliminowania nielegalnego użytkowania pomostów. NIK uznała, iż nadzór PGW WP i Ministra nad gospodarowaniem jeziorami stanowiącymi wody publiczne był nieprawidłowy i nieskuteczny.

Jeziora mają szczególne znaczenie dla ekologii, rekreacji i krajobrazu. Gospodarowanie nimi wymaga współpracy administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności. Jeziora sklasyfikowane jako wody płynące stanowią własność SP, a co za tym idzie stanowią własność publiczną i nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. W imieniu państwa nadzór właścicielski pełni nad nimi PGW WP. Te sklasyfikowane jako wody stojące, należą do właścicieli nieruchomości, w granicach których się znajdują i podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Korzystanie z wód publicznych ma charakter powszechny i przysługuje każdemu. Prawo dostępu do brzegu umożliwia też służbom ratowniczym możliwość szybszego dotarcia do osób potrzebujących pomocy na wodzie. Właściciel nieruchomości przyległej do jeziora stanowiącego wody publiczne nie może uniemożliwiać albo utrudniać dostępu do jego linii brzegowej.

W Polsce można zaobserwować niepokojącą tendencję do uniemożliwiania dostępu do jezior stanowiących wody publiczne. Wielu właścicieli nieruchomości przylegających do linii brzegowej wody płynącej grodzi dostęp do jeziora niejednokrotnie obejmując nim znaczne obszary gruntów należących do SP, po czym wznosi na tych gruntach – bez stosownych zezwoleń – np. pomosty czy przystanie. W większości przypadków wiąże się to z przekształcaniem i dewastacją linii brzegowej oraz niszczeniem przybrzeżnej flory i fauny. Należy tu jednak zaznaczyć, iż wynikający z ustawy – Prawo wodne zakaz grodzenia nieruchomości w odległości mniejszej niż1,5 mod linii brzegu nie oznacza, iż właściciel ma się godzić na coś więcej niż tylko przejście przez jego posesję. Pas gruntu przez cały czas jest jego własnością.

Jeśli pomost albo przystań zostały wybudowane nielegalnie właściciel może wystąpić o jego legalizację. Po wydaniu pozytywnej decyzji jest on zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Infrastruktury, KZGW, pięciu regionalnych zarządach gospodarki wodnej (rzgw), pięciu zarządach zlewni i pięciu nadzorach wodnych. Objęła ona okres od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2022 r.

Ministerstwo Infrastruktury

W rocznych planach działalności ministerstwa adekwatnego do spraw gospodarki wodnej (Ministerstwo) na lata 2020-2022 nie uwzględniono celów i zadań dotyczących gospodarowania jeziorami. Minister wyjaśnił to niewielkim wpływem tych zadań na działalność Ministerstwa. Plany kontroli zatwierdzone przez Ministra, dotyczące gospodarowania wodami (na lata 2020-2022), nie uwzględniały kontroli planowanych do wykonania przez KZGW.

W okresie objętym kontrolą do Ministra wpłynęło osiem wniosków starostów o wyrażenie zgody na sprzedaż gruntów pod jeziorami należącymi do SP. Wszystkie wnioski były kompletne. Na podstawie czterech złożonych wniosków sprzedano grunty, jeden wniosek był bezprzedmiotowy, a pozostałe trzy sprawy do 21 września 2022 r. były jeszcze w trakcie rozpatrywania. Wpływy do budżetu państwa ze sprzedaży tych gruntów wyniosły łącznie 673 980,75 zł, a powinny wynieść 765 480,75 zł, czyli o 91 500 zł więcej. Od kwietnia 2021 r. Ministerstwo nie próbowało wyegzekwować należności za sprzedaż działki położonej w obrębie Witoszyn, w gminie Choszczno.

W okresie objętym kontrolą do Ministerstwa wpłynęły 44 wnioski o ustalenie charakteru wód oraz 35 wniosków o ustalenie linii brzegu dla jezior stanowiących wody publiczne. Minister nie zapewnił w sposób dostateczny schematy prowadzonych postępowań administracyjnych (32% badanych spraw zakończonych wydaniem decyzji prowadzono ze zbędną zwłoką). W przypadku 14% wydanych decyzji nie wyznaczono stronom terminu uiszczenia opłaty skarbowej za ich wydanie, a w przypadku 23% postępowań nie udokumentowano w formie pisemnej terminu upublicznienia zawiadomień w formie obwieszczeń o czynnościach podejmowanych w trakcie ich trwania.

Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej i podległe mu jednostki

KZGW nie miał pełnych informacji o liczbie jezior w Polsce, nie wiedziano też dokładnie do ilu z nich PGW WP miały uprawnienia właścicielskie SP. Brakowało też pełnej wiedzy o liczbie i wartości kwot z tytułu zawartych umów użytkowania gruntów pod jeziorami. W KZGW nie posiadano również danych o wszystkich istniejących pomostach na jeziorach sklasyfikowanych jako wody powierzchniowe płynące. W konsekwencji nie było możliwości ustalenia opłat za bezumowne (nielegalne) korzystanie z gruntów SP pokrytych jeziorami. W PGW WP w okresie objętym kontrolą wydano 159 decyzji legalizujących pomosty, łącznie na prawie milion zł. W trzech sprawach prowadzono z tym związane działania windykacyjne i egzekucyjne.

Prezes PGW WP nie wydał zaleceń lub wytycznych jednostkom podległym w zakresie weryfikacji poprawności i terminowości prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących budowy pomostów. Nie wypracowano też zasad liczenia długości pomostów oraz ich elementów.

Od 1 stycznia 2018 r., zgodnie z ustawą – Prawo wodne, skontrolowane rzgw przejęły od marszałków województw uprawnienia właścicielskie w stosunku do 1771 jezior stanowiących wody publiczne, będących własnością SP, położonych na obszarze ich działania (64,6% ogółu jezior). Dyrektorzy pięciu skontrolowanych rzgw zawarli łącznie 3679 umów użytkowania gruntów SP pokrytych wodami płynącymi w związku z ustawieniem pomostu. Łącznie opłaty z tego tytułu wyniosły ponad 6,5 miliona zł. W żadnym z tych zarządów nie posiadano pełnej wiedzy o liczbie nielegalnie użytkowanych pomostów. Brakowało też informacji o podmiotach, które pomimo uzyskania zgody na ustawienie pomostu, nie zawarły umów na jego użytkowanie.

Po stwierdzeniu takich przypadków, np. w trakcie kontroli, wzywano do uregulowania ich stanu formalno-prawnego, a jeżeli wcześniejsza umowa wygasła, wzywano do zawarcia kolejnej.

Nie wszystkie skontrolowane rzgw monitorowały realizację zarządzeń wydanych po przeprowadzonych kontrolach gospodarowania jeziorami. Część z nich poprzestawała na wysyłaniu pism z zapytaniem o stan realizacji wniosków pokontrolnych lub na oględzinach w terenie. Pracownicy przeprowadzający kontrole, choć mieli takie uprawnienia, nie nakładali grzywien w drodze mandatu karnego.

Kolejną jednostką organizacyjną PGW WP jest zarząd zlewni. W Polsce istnieje 50 takich jednostek. Do zadań realizowanych przez zarządy zlewni należało m.in. prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawach o udzielenie zgód wodnoprawnych oraz w zakresie legalizacji urządzeń wodnych. W okresie objętym kontrolą do zarządów zlewni wpłynęło 86 wniosków o budowę pomostów o szerokości ponad 3 m i/lub długości powyżej 25 m. Z 75 wniosków objętych szczegółowym badaniem NIK 30 było niekompletnych. W okresie objętym kontrolą dyrektorzy skontrolowanych zarządów zlewni wydali łącznie 57 pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie pomostów na jeziorach. W trzech skontrolowanych zarządach nie podejmowano działań zmierzających do legalizacji lub rozbiórki nielegalnie wykonanych pomostów.

W jednym z zarządów, mimo oficjalnej informacji, przez ok. półtora roku nie zrobiono nic w takiej sprawie. Dopiero po wniosku właściciela o legalizację sześciu pomostów zajęto się sprawą. W okresie poddanym kontroli do skontrolowanych zarządów zlewni wpłynęło 15 wniosków o legalizację pomostów (o szerokości ponad 3 m lub długości całkowitej ponad 25 m) posadowionych na jeziorach, na podstawie których dyrektorzy zarządów wydali dziewięć decyzji, a naliczone opłaty legalizacyjne z tego tytułu wyniosły ponad 41 tys. zł.

W strukturze PGW WP jest też 330 nadzorów wodnych, które zajmują się m.in. prowadzeniem postępowań administracyjnych w zakresie zgłoszeń wodnoprawnych oraz sprawami zwolnienia od zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych. W 4 z 5 skontrolowanych nadzorach wodnych nie posiadano informacji o położeniu i liczbie pomostów zlokalizowanych na terenie nadzoru, jak również nie prowadzono ewidencji i rejestrów dotyczących nielegalnych pomostów. W żadnym ze skontrolowanych nadzorów nie wydano decyzji zwalniających z zakazu grodzenia nieruchomości przylegających do publicznych jezior. W dwóch skontrolowanych nadzorach w odpowiedzi na wnioski jednostek nadrzędnych PGW WP lub od obywateli/instytucji, przeprowadzono wizje lokalne w sprawie nielegalnego grodzenia.

Wnioski

W celu poprawy skuteczności realizacji zadań związanych z gospodarowaniem jeziorami stanowiącymi wody publiczne, NIK wnioskowała:

do Ministra Infrastruktury o:

• podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia w ustawie – Prawo wodne przepisów umożliwiających zarządom zlewni i nadzorom wodnym wykonywanie kontroli gospodarowania wodami;
• zapewnienie skutecznego nadzoru nad prawidłowością gospodarowania przez PGW WP jeziorami stanowiącymi wody publiczne, m.in. poprzez zwiększenia liczby wykonywanych kontroli dotyczących nielegalnych pomostów oraz przestrzegania zakazu grodzenia nieruchomości w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegowej.

do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o:

• zapewnienie skutecznego nadzoru nad prawidłowością gospodarowania jeziorami stanowiącymi wody publiczne w jednostkach organizacyjnych PGW WP, m.in. poprzez zwiększenie liczby kontroli dotyczących nielegalnych pomostów oraz przestrzegania zakazu grodzenia nieruchomości w odległości niż 1,5 m od linii brzegu;
• niezwłoczne sfinalizowanie prac związanych z przejęciem od marszałków województw uprawnień właścicielskich w stosunku do wszystkich jezior stanowiących wody publiczne;
• wprowadzenie w PGW WP zasad ustalania długości pomostów oraz ich elementów;
• podjęcie działań mających na celu dostosowanie obsady kadrowej jednostek organizacyjnych PGW WP do zakresu wykonywanych zadań;
• zapewnienie wykorzystania przez pracowników PGW WP, wykonujących kontrole gospodarowania wodami, uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, wynikających z art. 341 ust 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne.