Koniec zakazu reklamy aptek? Przełomowy wyrok TSUE (C-200/24) a przyszłość rynku farmaceutycznego

19 czerwca 2025 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał przełomowy wyrok w sprawie C-200/24 (Komisja Europejska przeciwko Polsce), w którym stwierdził, iż polski zakaz reklamy aptek narusza prawo unijne z uwagi na jego nieproporcjonalność i utrudnianie dostępu do rynku nowym podmiotom. Orzeczenie to kończy ponad dekadę stosowania jednego z najbardziej restrykcyjnych zakazów reklamy w Europie.

Reklama aptek w Polsce – tło sprawy i art. 94a Prawa farmaceutycznego

Od 2012 r. art. 94a ustawy – Prawo farmaceutyczne przewidywał generalny zakaz reklamy aptek i ich działalności. Jedynym wyjątkiem była możliwość podania lokalizacji i godzin otwarcia. Naruszenie groziło karą do 50 000 zł (art. 129b Prawa farmaceutycznego). Linia orzecznicza i praktyka nadzorcza traktowały jako reklamę niemal każdą formę komunikacji.

Restrykcyjny charakter zakazu powodował, iż Polska utraciła dorobek orzeczniczy i doktrynalny, pozwalający rozróżniać reklamę od informacji neutralnej. Innymi słowy, w efekcie, zamiast wypracowywania subtelnych kryteriów oceny, utrwaliła się praktyka automatycznego uznawania za reklamę niemal każdej formy komunikacji apteki z pacjentem – od ulotki z cenami po informację o akcji profilaktycznej. To z kolei nie tylko ograniczyło swobodę rynkową, ale też pozbawiło pacjentów dostępu do rzetelnych informacji, które w wielu innych krajach europejskich są standardem wspierającym świadome decyzje zdrowotne.

TSUE o reklamie aptek: rozstrzygnięcie w sprawie C-200/24

Trybunał uznał, iż Polska, przyjmując art. 94a Prawa farmaceutycznego, uchybiła zobowiązaniom wynikającym z:

1. art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE o handlu elektronicznym – nie wolno wprowadzać ogólnych i bezwzględnych zakazów informacji handlowych on-line dla zawodów regulowanych; reklama może być ograniczana co do treści (obiektywność, zakaz wprowadzania w błąd), ale nie zakazana w całości.

2. art. 49 TFUE – zakaz narusza swobodę przedsiębiorczości, utrudniając wejście na rynek nowym podmiotom,
3. art. 56 TFUE – ograniczenie swobody świadczenia usług transgranicznych.

TSUE wprost wskazał, iż mniej restrykcyjne środki były możliwe (np. dopuszczenie reklamy przy surowych standardach etycznych), a całkowity zakaz wykraczał poza to, co konieczne dla ochrony zdrowia publicznego.

Argumenty Polski i stanowisko TSUE

Polska broniła zakazu, wskazując na dwa cele:

1. ochronę zdrowia publicznego poprzez przeciwdziałanie nadmiernemu spożyciu leków i suplementów,
2. zagwarantowanie niezależności zawodowej farmaceutów.

Trybunał odrzucił te argumenty. Uznał, że:

1. zakaz obejmował również działania niemające związku z konsumpcją leków (np. akcje profilaktyczne),

2. nadmierne spożycie leków występuje mimo zakazu, a część produktów OTC jest sprzedawana poza aptekami,
3. reklama apteki nie ma bezpośredniego związku z potencjalnymi naciskami właścicieli na farmaceutów.

Konsekwencje wyroku TSUE dla rynku aptek

Wyrok TSUE otworzył przed aptekami ścieżki dochodzenia roszczeń zarówno w postępowaniach administracyjnych, jak i na drodze cywilnej.

a. Ścieżka administracyjna i sądowoadministracyjna – wznowienie postępowania

Możliwość wznowienia postępowania w sprawach dotyczących kar za reklamę aptek zależy od etapu, na którym sprawa się zakończyła, a zatem czy decyzja administracyjna stała się ostateczna, czy też była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.

Jeżeli sprawa zakończyła się decyzją administracyjną, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA). Zgodnie z art. 145aa KPA, podstawą wznowienia jest stwierdzenie przez TSUE niezgodności przepisu krajowego z prawem Unii Europejskiej. Wniosek o wznowienie należało złożyć w terminie miesiąca od publikacji wyroku w Dzienniku Urzędowym UE – w tym przypadku od 19 czerwca 2025 r., co oznacza, iż ostateczny termin upłynął 19 lipca 2025 r.

W sytuacji natomiast, gdy decyzja została zaskarżona i doszło do postępowania przed sądem administracyjnym, adekwatne są przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W takich przypadkach termin na złożenie wniosku o wznowienie wynosi aż trzy miesiące od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia (art. 272 ust. 2a i art. 277 p.p.s.a.). Należy jednak pamiętać, iż samo złożenie wniosku nie przesądza o korzystnym wyniku – sądy szczegółowo badają podstawy wznowienia oraz to, czy wyrok TSUE ma realny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy.

Pierwsze rozstrzygnięcia sądów administracyjnych już zapadają w oparciu o rozstrzygnięcie TSUE. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2025 r. (II GSK 2635/21[1]) uchylił zarówno wyrok WSA, jak i decyzje organów inspekcji farmaceutycznej nakładające karę za rzekomą reklamę apteki. NSA wyraźnie podkreślił, iż wobec zasady pierwszeństwa prawa UE oraz treści wyroku TSUE zakaz reklamy aptek w dotychczasowym kształcie nie może być stosowany.

b. Ścieżka cywilnoprawna – odszkodowanie

Z uwagi na ograniczony termin drogi administracyjnej, należy wskazać, iż możliwe jest także dochodzenie odszkodowań od Skarbu Państwa (art. 417¹ k.c.), obejmujących zwrot zapłaconych kar i utraconych korzyści z ostatnich 10 lat. Trzeba wykazać szkodę (np. zapłacone kary, utracone korzyści), bezprawność oraz związek przyczynowy. Pamiętajmy o przedawnieniu – co do zasady 3 lata od dowiedzenia się o szkodzie i osobie obowiązanej, jednak nie później niż 10 lat od zdarzenia wywołującego szkodę (art. 442¹ k.c.).

Nowelizacja Prawa farmaceutycznego po wyroku TSUE – co przewiduje projekt UD291?

Projekt nowelizacji Prawa farmaceutycznego o numerze UD291 został opublikowany w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, z planem przyjęcia w IV kwartale 2025 r.[2]. Celem projektu Ministerstwa Zdrowia jest uchylenie całkowitego zakazu reklamy aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych, obowiązującego w niezmienionej formie od 1 stycznia 2012 r. Nowelizacja wdraża wyrok TSUE i dostosowuje przepisy krajowe do prawa Unii Europejskiej.

Projekt zakłada uchylenie art. 94a w dotychczasowym brzmieniu i wprowadzenie nowego modelu regulacji, opartego na jakościowych ograniczeniach treści reklamy. W szczególności przewiduje:

1. dopuszczalność reklamy aptek i punktów aptecznych, przy zachowaniu standardu obiektywizmu i neutralności przekazu,
2. zakaz reklamy zachęcającej do nieracjonalnych zakupów leków i innych produktów dostępnych w aptekach – komunikacja nie będzie mogła odwoływać się do potrzeb niezwiązanych ze zdrowiem pacjenta,
3. dopuszczalność reklamy usług farmaceutycznych – z poszanowaniem zasad etyki i wykonywania zawodu farmaceuty,
4. podwyższenie sankcji administracyjnych – maksymalna wysokość kary pieniężnej za naruszenie nowych reguł reklamy ma zostać potrojona w stosunku do dotychczasowej, co ma dostosować jej wysokość do realiów gospodarczych.

Nowelizacja odchodzi więc od całkowitego zakazu na rzecz regulacji jakościowej – ograniczenia treści reklamy, a nie samej formy komunikacji. Tym samym wprowadza ramy umożliwiające aptekom prowadzenie działań marketingowych, ale jednocześnie zobowiązuje je do przestrzegania wysokich standardów rzetelności i transparentności wobec pacjentów.

Reklama produktów leczniczych pozostaje odrębnie i szczegółowo uregulowana – wciąż obowiązywać będzie wymóg obiektywności, zakaz wprowadzania w błąd, zakazy kierowania reklamy do publicznej wiadomości. Kodeks etyki farmaceutów będzie standardem interpretacyjnym dla tego, co uznać za „neutralne i obiektywne”.

Reklama aptek – pytania praktyczne i ryzyka dla przedsiębiorców

Zniesienie zakazu otwiera istotne pytania praktyczne:

1. programy lojalnościowe i promocje cenowe – historycznie traktowane jako reklama, mogą być ryzykowne, jeżeli będą agresywnie stymulować zakupy,

2. media społecznościowe – dopuszczalne w zakresie przekazu neutralnego i informacyjnego (np. godziny pracy, dostępność usług, opieka farmaceutyczna),
3. sprzedaż wysyłkowa OTC – wyrok TSUE krytykował praktykę zakazywania informowania o usługach sprzedaży on-line, co otwiera pole do rzetelnej komunikacji,
4. branża „okołofarmaceutyczna” – franczyzodawcy, platformy e-commerce czy agencje marketingowe były dotąd obejmowane restrykcyjną praktyką organów. W projektowanym reżimie najważniejsze będzie ustawowe określenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego regulacji.

Można oczekiwać, iż organy nadzorcze oraz samorząd aptekarski będą próbowały interpretować nowe regulacje w sposób restrykcyjny. najważniejsze stanie się wypracowanie dobrych praktyk rynkowych oraz wewnętrznych polityk compliance.

Rekomendacje dla biznesu po wyroku TSUE

W praktyce przedsiębiorcy powinni już teraz dostosowywać swoje działania do wyroku TSUE, powołując się w toczących się postępowaniach na zasadę pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i wnosić o umorzenie lub odstąpienie od kar, a w zakończonych sprawach – ocenić możliwość wznowienia albo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Równolegle konieczny jest przegląd treści komunikacji i jasne oddzielenie przekazów o charakterze informacyjnym, które pozostaną dopuszczalne, od komunikacji sprzedażowej, jeszcze do niedawna związanej z wysokim ryzykiem naruszeń. Warto opracować wewnętrzną politykę komunikacyjną, obejmującą wytyczne dla stron internetowych, mediów społecznościowych czy materiałów w aptekach, wskazującą przykłady treści akceptowalnych oraz zakazanych. W tym kontekście szczególnej uwagi wymagają programy lojalnościowe i motywacyjne – popularne w innych branżach, ale w farmacji dotąd zwykle traktowane jako zakazana reklama.

Niezbędne będzie również uregulowanie w umowach z franczyzodawcami i podmiotami świadczącymi usługi marketingowe zasad odpowiedzialności za treści reklamowe, poprzez wprowadzenie klauzul zgodności z nowym reżimem prawnym.

Wreszcie, przedsiębiorcy powinni uważnie monitorować proces legislacyjny i ostateczne brzmienie nowelizacji, w szczególności definicje, katalog sankcji oraz zakres podmiotowy nowych regulacji.

Wyrok TSUE w sprawie reklamy aptek – podsumowanie

Wyrok TSUE, a w ślad za nim projekt nowelizacji, wyznaczają przełom – zarówno dla polskiego rynku aptecznego, jak i dla pacjentów, zwłaszcza w starzejącym się społeczeństwie. Reklama aptek, zamiast być wyłącznie narzędziem marketingu, może pełnić także funkcję informacyjną: ułatwiać społeczeństwu, w szczególności seniorom i osobom przewlekle chorym, dostęp do wiedzy o usługach farmaceutycznych, badaniach profilaktycznych czy korzystnych cenach leków.

Dla rynku to z kolei szansa na „zdrowszą” konkurencję – nowe apteki, dotąd pozbawione narzędzi budowania rozpoznawalności, zyskają równe szanse wejścia na rynek. To może przełożyć się na większą dostępność usług farmaceutycznych w mniejszych miejscowościach, bardziej elastyczne modele biznesowe (np. apteki specjalizujące się w opiece nad seniorami czy w usługach profilaktycznych), a także realną presję cenową na największych graczy. Reklama – odpowiednio uregulowana – może więc stać się katalizatorem nie tylko dla wzrostu konkurencji, ale też dla poprawy jakości obsługi pacjentów.

Znaczenie wyroku TSUE i przygotowywanej nowelizacji wykracza daleko poza spór o reklamę – to być może punkt zwrotny w kształtowaniu na nowo rynku aptecznego w Polsce. W dłuższej perspektywie otwiera więc drogę do bardziej przejrzystego i innowacyjnego modelu funkcjonowania aptek, w którym to pacjent znajduje się w centrum uwagi, a przedsiębiorcy mogą konkurować jakością usług, zakresem oferty i transparentnością przekazu, zamiast działać pod presją restrykcyjnego zakazu.

[1] Sprawa dotyczyła apteki „A. w J.”, na którą nałożono karę pieniężną w wysokości 9 500 zł za umieszczenie hasła „Teraz Taniej” w izbie ekspedycyjnej apteki, co zostało uznane za niezgodną z prawem reklamę apteki na podstawie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego.

[2] Zob. https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy–prawo-farmaceutyczne5, dostęp online w dn. 4.09.2025.