Konieczność ustalenia faktów wyklucza wydanie zaświadczenia

Stan faktyczny

W.P. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. o potwierdzenie pełnienia przez kilkanaście lat służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18.2.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1121), uprawniających do podwyższenia emerytury. Organ omówił wydania zaświadczenia o żądanej treści stwierdzając, iż z akt osobowych W.P. oraz informacji pozyskanych od Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego nie można ustalić konkretnych opisanych we wskazanym przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności. Zagrożenie życia i zdrowia musi być rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, ale być obiektywne i konkretne. Chodzi więc o konkretne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, a takie z materiału, którym dysponował organ nie wynikały. Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, iż w dokumentacji wnioskodawcy brak jest informacji, które mogłyby stanowić podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Zarzuty skargi

W.P. wniósł skargę zarzucając naruszenie art. 7 KPA stanowiącego o zasadzie prawdy obiektywnej w zw. z art. 218 § 2 KPA poprzez zaniechanie dokonania kwerendy w Archiwum IAS w P. sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdziłyby okoliczności wskazane przez wnioskodawcę. W toku postępowania bezpośredni przełożony skarżącego wskazał szczegółowo, w jakich działaniach w toku swojej służby skarżący brał udział. Organy obu instancji powinny więc były ustalić w jaki sposób, według obowiązujących w urzędach celno-skarbowych procedur, wytycznych, regulaminów itp., są dokumentowane lub potwierdzone okoliczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Orzeczenie WSA

WSA w Warszawie uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd uznał jednak, iż w tej sprawie organy nie dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych.

Z postanowienia organu I instancji nie wynika w ogóle jakie rejestry, ewidencje bądź inne dokumenty organ przejrzał i przeanalizował w celu wydania zaświadczenia. Podjęto wprawdzie działania w celu ustalenia dostępności spisów spraw przekazanych do Archiwum, ale nie dokonano ich przeglądu. Odstąpiono więc od dokonania podstawowych czynności w postępowaniu zaświadczeniowym. Z akt i postanowienia nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania w celu ustalenia, czy w ramach współpracy z innymi służbami wnioskodawca wykonywał czynności podejmowane w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 KPA, organ zwrócił się do służb, z którymi współpracował wnioskodawca z pytaniem, czy są w posiadaniu dokumentów poświadczających podejmowanie spornych czynności.

Odmowa wydania zaświadczenia

NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę W.P. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie sprowadza się więc do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści np. ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów.

Jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać czy wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach zasadniczo istniejących w chwili składania wniosku o wydanie zaświadczenia, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów.

W ocenie NSA nie zaistniały podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w szczególnych warunkach. Z ustaleń organu wynikało, iż nie dysponuje on materiałami, które mogłyby potwierdzić udział wnioskodawcy jako funkcjonariusza w czynnościach realizowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Fakty takie nie wynikają ani z akt osobowych funkcjonariusza, ani z innych zasobów danych, którymi dysponuje organ. Zdaniem NSA oznacza to, iż okoliczności, w oparciu o które miałoby nastąpić potwierdzenie działania skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, są problematyczne i wymagają ustalenia w drodze czynności postępowania dowodowego.

Ograniczenia w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego

NSA stwierdził, iż art. 218 § 2 KPA dopuszcza prowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną rolę przypisano bowiem danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z posiadanych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Jak podkreślono postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 KPA, należy rozumieć w odmienny sposób aniżeli obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o którym mowa w art. 7 KPA, czy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 KPA. Postępowanie wyjaśniające w ramach wydawania zaświadczenia służy opracowaniu już istniejących danych na potrzeby wydania zaświadczenia indywidualnemu wnioskodawcy.

Dane, w oparciu o które ma zostać ustalona treść zaświadczenia, muszą posiadać cechy informacji prostej, a zatem informacji nie wymagającej obróbki intelektualnej, która jest cechą orzekania przez organ. Muszą być to informacje istniejące i zgromadzone w rejestrach, katalogach lub innych narzędziach pomocniczych funkcjonujących w danym urzędzie administracyjnym, tak by obowiązkiem organu w postępowaniu zaświadczeniowym było jedynie ich odnalezienie w zgromadzonych zasobach danych i ewentualne językowe przetworzenie stosownie do treści wniosku strony o wydanie zaświadczenia.

NSA zaznaczył, iż możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako „tworzenie” na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia żądanej treści. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.