Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (ufp), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Czy rozpoczęcie kontroli wykorzystania dotacji w szkole niepublicznej przerywa (lub zawiesza) bieg przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej?
Obowiązek zwrotu dotacji z mocy prawa
Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 ufp). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ufp wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Powyższe oznacza, iż obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 ufp powstaje z mocy prawa (ex lege).
W judykaturze i orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, iż decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (zobowiązanie do zwrotu decyzji powstaje z mocy prawa) – por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., V SA/Wa 1748/07; wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13.
Przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji w obowiązujących ustawach
Zarówno ustawa o finansach publicznych, jak również „ustawy oświatowe”, tzn. ustawa o systemie oświaty (uso), ustawa Prawo Oświatowe (prośw) i ustawa o finansowaniu zadań oświatowych (ufzo) nie zawierają katalogu zdarzeń, które przerywają bieg przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej. Przywołane akty prawne nie rozstrzygają również wprost, czy wszczęcie kontroli przez j.s.t. przerywa bieg przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak też nie formułują upoważnienia ustawowego do regulacji tej kwestii przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Konieczne jest sięgnięcie do aktu bardziej ogólnego. Aktem ogólnym regulującym dotacje jest ustawa z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych. Tam także nie uregulowano wprost kwestii przedawnienia. Jednak zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (m.in. dotacji), nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. O samym przedawnieniu (biegu terminów) zobowiązania do zwrotu dotacji dość szeroko wypowiada się orzecznictwo – zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2017 r. I SA/Sz 476/17.
Przerwanie (zawieszenie) biegu przedawniania w przypadku zobowiązania podatkowego
W Dziale III Ordynacji podatkowej w Rozdziale 8 uregulowano kwestię przedawnienia. Standardowy 5-letni okres przedawnienia może zostać wydłużony wskutek zawieszenia albo przerwania biegu terminu przedawnienia. Różnica w obu zdarzeniach obejmuje nie tylko przesłanki powodujące powstanie tych sytuacji, ale także sposób liczenia terminu po ich ustąpieniu. W uproszczeniu – w przypadku zawieszenia okres przedawnienia „wydłuża się” o okres biegu zawieszenia. Przy przerwaniu biegu terminu przedawnienia, termin liczy się od nowa od daty ustąpienia przesłanek przerwania wymienionych w przepisach. Reasumując, zawieszenie jest w swych skutkach mniej dotkliwe niż przerwanie, ponieważ nie powoduje skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu przedawniania na nowo, tj. od początku.
Przerwanie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego (a więc i odpowiednio zobowiązania do zwrotu dotacji) następuje wskutek ogłoszenia upadłości zobowiązanego (art. 70 § 3 oraz 3a OP), czyli konkretnego zdarzenia, jakim jest wydanie w tym przedmiocie postanowienia przez sąd powszechny (zob.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I SA/Gl 47/18). Termin ten biegnie na nowo po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego. Kolejną sytuacją, kiedy bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany, jest zastosowanie środka egzekucyjnego, pod warunkiem, iż podatnik został o nim poinformowany (art. 70 § 4 O.p.). W tych sytuacjach termin biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.
Bieg terminu przedawnienia wobec zobowiązania podatkowego w Ordynacji podatkowej
W postępowaniu podatkowym uregulowanym w Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia wobec zobowiązania podatkowego ulega zawieszeniu (nie przerwaniu) w ściśle określonych przypadkach.
Ordynacja podatkowa zawiera kompletny katalog przyczyn wpływających na bieg przedawnienia. Odnosząc katalog przyczyn zawieszenia biegu przedawnienia do postępowania kontrolnego, najbliższy zagadnieniu wydaje się art. 70 § 6 pkt 1 OP. Zawieszenie następuje wskutek wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, o ile podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania.
Kolejne przypadki to – wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania, wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, doręczenia postanowienia o przyjęciu zabezpieczenia, o którym mowa w art. 33d § 2 OP, lub doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, doręczenia zawiadomienia o przystąpieniu do zabezpieczenia w przypadkach określonych w art. 32a § 3 i art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wystąpienia przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na wniosek strony, o którym mowa w art. 119h § 2, o opinię Rady do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania, zwanej dalej „Radą”, co do zasadności zastosowania art. 119a lub środków ograniczających umowne korzyści.
Podsumowując, wśród zdarzeń powodujących modyfikację – w istocie wydłużenie, biegu terminu przedawnienia nie ma zdarzenia polegającego wyłącznie na czynności faktycznej wszczęcia kontroli.
Warto również zauważyć, iż art. 68 OP jednoznacznie rozstrzyga, iż termin przedawnienia biegnie od wydania decyzji, a podlega on zawieszeniu w sytuacji konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd. Wszczęcie kontroli i przystąpienie do czynności kontrolnych przez pracowników j.s.t. w szkole niepublicznej nie są działaniami tożsamymi z przesłanką rozstrzygnięcia zagadnienia przez organ lub sąd. choćby sporządzenie protokołu pokontrolnego nie pozostało tożsame z wydaniem decyzji ustalającej, a choćby wszczęciem postępowania w tym przedmiocie (zwrotu dotacji).
Wybrane stanowiska judykatury i doktryny. Waga decyzji wieńczącej postępowanie administracyjne oraz jego celu w kontekście przerwania biegu przedawnienia
Dysponując niejasnym stanem prawnym zasadnym jest sięgnięcie do wyroków, które dostarczają wskazówek jak potraktować wszczęcie kontroli wykorzystania dotacji przez j.s.t. przez pryzmat przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji.
Sąd Apelacyjny w Szczecinie zwrócił uwagę na to, iż bieg terminu przedawnienia o odszkodowanie rozpoczyna się na nowo od dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – zob. szerzej wyrok z dnia 21 maja 2015 r., syg. akt I ACa 1013/14. Sąd rozstrzygnął wprost, iż moment wydania decyzji administracyjnej, nie zaś wszczęcia, czy prowadzenia postępowania administracyjnego przerywa bieg przedawnienia.
Jest to stanowisko uniwersalne, ponieważ traktuje o uniwersalnej instytucji jaką jest przerwanie terminu przedawnienia. Co więcej, sądy powszechne wprost wskazują, iż stanowisko przeciwne jest w mniejszości – zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2016r., sygn. akt I ACa 1094/15.
Sądy również zwracają uwagę na istotność kwestii przedmiotu postępowania. Ma to bardzo istotne znaczenie, bowiem postępowanie kontrolne toczy się, o czym już była mowa, w sprawie weryfikacji przez j.s.t. schematy pobrania przez dotowany podmiot dotacji oświatowej lub schematy jej wydatkowania. Gmina nie wszczyna kontroli bezpośrednio w celu ustalenia, zabezpieczenia, dochodzenia albo zaspokojenia swojego roszczenia o zwrot dotacji. Jak zauważył Sąd z akt wynika natomiast, iż toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie odszkodowawcze (vide; pismo z dnia 9 czerwca 2008 r. na k. (…)), a zatem nie była to czynność przedsięwzięta przez powódkę bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, co istotne przed adekwatnym organem tj. powołanym do rozpoznawania spraw o odszkodowanie – zob. szerzej w: wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 27 września 2012 r., I ACa 481/12.
Ostatecznie, czy rozpoczęcie kontroli przerywa (zawiesza) bieg przedawnienia?
Przerwanie biegu przedawnienia jest instytucją z daleko idącą i dotkliwą sankcją, bowiem prowadzi do rozpoczęcia naliczania terminu przedawnia od nowa. Nieco mniej dotkliwe jest zawieszenie biegu przedawnienia. Aby móc zastosować takie rozwiązania j.s.t. powinna mieć klarowne podstawy prawne. Organ wykonawczy j.s.t. (np. burmistrz, starosta), działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Nie można arbitralnie uznać, iż rozpoczęcie kontroli przerywa (zawiesza) bieg przedawnienia. Będzie to działanie contra legem, bowiem w istocie nie ma podstaw prawnych do takiego wniosku. Wynika on zarówno z braku podstaw w ufzo, jak i wykładni systemowej aktów normujących dotowanie niepublicznych jednostek systemu oświaty – uso, prośw, ufp, op.
Należy pamiętać również, iż kontrola kończy się sporządzeniem i przedstawieniem kontrolowanej jednostce protokołu pokontrolnego. Protokół nie ma cech decyzji administracyjnej ustalającej wymiar dotacji, która w ocenie gminy podlega zwrotowi jako pobrana nienależnie albo w nieprawidłowej wysokości. Tym samym, sam protokół nie jest czynnością, która zmierza do egzekwowania roszczenia gminy, ponieważ nie jest on podstawą podjęcia przez nią egzekucji administracyjnej. Skoro zatem efekt kontroli nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, czy jednostka, np. osoba fizyczna prowadząca niepubliczną szkołę jest zobowiązana do zwrotu dotacji, a o ile tak to w jakiej wysokości, to tym bardziej wszczęcie samej kontroli i jej prowadzenie nie dają takiej odpowiedzi.
Tym samym wszczęcie kontroli nie jest czynnością zmierzająca do wyegzekwowania albo zabezpieczenia roszczenia, a tym samym nie będzie to czynność przerywająca bieg przedawnienia.
