Kosztowne błędy przy budowie CPK (transmisja konferencji prasowej)

Przygotowanie i realizacja budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego w latach 2021–2023 nie przebiegała prawidłowo. Pełnomocnik Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego nierzetelnie sprawował nadzór nad realizacją inwestycji, nieprawidłowo definiował jej skalę i zakres realizacji zakładając nieaktualne, nierealistyczne i niemożliwe do dotrzymania terminy. Polskie Porty Lotnicze S.A. (do marca 2023 r. przedsiębiorstwo państwowe „Porty Lotnicze”) bezpodstawnie odstąpiły od modernizacji Lotniska Chopina i rozwijania portu lotniczego w Modlinie, ponosząc jednocześnie wielomilionowe nakłady na budowę Lotniska Warszawa-Radom, bez uzasadnienia ekonomicznego i w oparciu o nierealne założenia. Skutkowało to brakiem zwiększenia przepustowości tych portów, a w konsekwencji utraconymi przychodami. Z kolei CPK sp. z o.o. nierzetelnie planowała i rozliczała wydatki na inwestycję, a dokumenty wdrożeniowe przygotowywała z wielomiesięcznym opóźnieniem.

Centralny Port Komunikacyjny (CPK) to największa tego typu inwestycja w Europie Środkowo-Wschodniej. Planowany węzeł przesiadkowy między Warszawą i Łodzią ma zintegrować transport lotniczy, drogowy i kolejowy (przejazd między CPK a największymi polskimi miastami w czasie nie dłuższym niż 2,5 h). Lotnisko ma powstać w odległości 37 km na zachód od Warszawy, obejmować obszar ok. 3 tys. ha i według planów z końca 2023 r. miało obsługiwać 40 mln pasażerów rocznie. Inwestycja zakładała stworzenie ponad 150 tys. nowych miejsc pracy, a jej łączne koszty pierwotnie oszacowano na ok. 35–45 mld zł.

Opis grafiki

Lokalizacja CPK względem największych miast w Polsce

Opis w opracowaniu.

Źródło: opracowanie własne NIK

Kontrola NIK, dotycząca przygotowania i realizacji inwestycji w części lotniskowej w związku z budową Centralnego Portu Komunikacyjnego, została przeprowadzona od 3 grudnia 2024 r. do 23 maja 2025 r. Zbadano działania podjęte w ramach Programu CPK na lata 2020-2023 oraz pierwsze działania podjęte w ramach Programu CPK na lata 2024–2030, które miały polegać na kontynuacji prac przygotowawczych i projektowych oraz na rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych w ramach pierwszego etapu inwestycji.

Przedstawione ustalenia nie obejmują komponentu kolejowego i drogowego CPK. Najwyższa Izba Kontroli nie oceniała zasadności powstania Centralnego Portu Komunikacyjnego, skupiła się jedynie na nieprawidłowościach przy jego planowaniu, przygotowaniu oraz budowie. Kontroli, która obejmowała lata 2021-2024, poddano Biuro Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego w Ministerstwie Infrastruktury (Pełnomocnik), Centralny Port Komunikacyjny sp. z o.o. (Spółka) oraz Polskie Porty Lotnicze S.A. (PPL).

Nierealne założenia inwestycji w części lotniskowej

Pełnomocnik Rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego w latach 2021–2023 nieprawidłowo sprawował nadzór nad przygotowaniem i realizacją przez Centralny Port Komunikacyjny sp. z o.o. Programu CPK w zakresie budowy lotniska.

Należy zaznaczyć, iż Pełnomocnik w projekcie Programu CPK na lata 2024–2030, przedłożonym Radzie Ministrów w 2023 r., nie uwzględnił danych z analiz i prognoz sporządzonych w latach 2019–2023 (I połowa), wskazujących m.in. na: najwcześniejszy możliwy termin uruchomienia CPK w listopadzie 2030 r., konieczność zmniejszenia przepustowości lotniska do poziomu 34 mln pasażerów rocznie w początkowym okresie funkcjonowania oraz obniżenie szacowanych nakładów inwestycyjnych do poziomu 35,3 mld zł w celu zapewnienia rentowności budowanego portu. Tym samym nie zrealizował rzetelnie podstawowych celów wskazanych w Programie CPK na lata 2020–2023, tj. określenia skali i zakresu inwestycji polegającej na budowie centralnego lotniska.

W projekcie Programu CPK na lata 2024–2030, który został przedłożony Radzie Ministrów w 2023 r., Pełnomocnik Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego nierzetelnie zdefiniował skalę, zakres inwestycji oraz harmonogramy jej realizacji. Określił nieaktualne, nierealistyczne i niemożliwe do dotrzymania terminy: budowy CPK (2027 r.), oddania go do użytkowania (2028 r.), a także wielkość nakładów inwestycyjnych (blisko 43 mld zł) i poziom przepustowości lotniska w początkowym okresie jego funkcjonowania (40 mln pasażerów rocznie).

Opis grafiki

Założenia budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego w kolejnych dokumentach strategicznych inwestycji

Opis w opracowaniu.

Źródło: opracowanie własne NIK

Projekt Programu CPK na lata 2024–2030 opracowany przez CPK sp. z o.o. i przekazany do zatwierdzenia Pełnomocnikowi w lutym 2023 r. wskazywał poziom nakładów inwestycyjnych oraz przepustowość CPK na podstawie nieaktualnej prognozy ruchu pasażerskiego sporządzonej dla Spółki przez Międzynarodowe Zrzeszenie Przewoźników Powietrznych (IATA) na przełomie lat 2021 i 2022.

Działania Pełnomocnika oraz CPK sp. z o.o. mające na celu urealnienie harmonogramu i budżetu budowy CPK (rozpoczęte w połowie 2023 r.), doprowadziły do przyjęcia w grudniu 2024 r. przez Radę Ministrów Programu CPK na lata 2024–2032. Zostało ono dokonane w oparciu o kolejną aktualizację prognozy ruchu pasażerskiego IATA z grudnia 2024 r., zakładającą m.in. rozbudowę Lotniska Chopina i lotniska w Modlinie – w celu wygenerowania jak największej liczby pasażerów przed ich przeniesieniem z tych lotnisk do CPK.

NIK zwraca uwagę, iż Pełnomocnik nie doprowadził do terminowego opracowania i zatwierdzenia dokumentów wdrażających realizację programów CPK. Spółka CPK opracowała pierwszy dokument wdrażający do Programu CPK na lata 2024-2030 z opóźnieniem 14-miesięcznym, natomiast dokument wdrażający do urealnionego Programu CPK na lata 2024-2032 nie został opracowany do czasu zakończenia kontroli, co stanowiło ok. 5-miesięczne opóźnienie. Tym samym Pełnomocnik nie zapewnił sobie możliwości sprawowania skutecznego nadzoru nad realizacją przez Spółkę Programu CPK.

Źródła finansowania i wydatki na inwestycje

Ogółem suma środków zaplanowanych do pozyskania na finansowanie Programu CPK na lata 2020-2023 wynosiła 12,8 mld zł, w tym 9,2 mld zł z emisji skarbowych papierów wartościowych. Łącznie do końca 2023 r. CPK sp. z o.o. otrzymała obligacje skarbowe o wartości nominalnej prawie 5,9 mld zł w celu sfinansowania zadań Programu CPK na lata 2020–2023. W 2023 r. Skarb Państwa wniósł aportem do CPK sp. z o.o. 100% akcji PPL o wartości 6,4 mld zł. Spółka w bilansie na 31 grudnia 2023 r. wykazała kapitały własne w wysokości 12,3 mld zł. Do końca 2024 r. Spółka nie pozyskała finansowania komercyjnego.

Na koniec 2023 r. w ramach Programu CPK na lata 2020-2023 na realizację zadań w części lotniskowej wydatkowano 1,3 mld zł z zaplanowanych blisko 7,7 mld zł, tj. 16%. Z tego 186,1 mln zł dotyczyło kosztów operacyjnych spółki CPK. W 2024 r. na realizację Programu CPK na lata 2024-2030 wydatkowano łącznie 633 mln zł, tj. około 10,1% z wielkości zaplanowanej w Programie CPK na lata 2024-2030.

Ryzykowny partner strategiczny

Realizacja i finansowanie budowy CPK wymagały znalezienia inwestora strategicznego, który byłby skłonny zainwestować środki finansowe w wysokości do ok. 9 mld zł. W latach 2022-2023 spółka CPK prowadziła rozmowy z konsorcjum Vinci Airports S.A.S. oraz IFM Global Infrastructure Fund. Nie doprowadziły one co prawda do podpisania umów (rozmowy zakończyły się w 2024 r. bez konsekwencji finansowych), ale przyczyniły się do urealnienia zakresu finansowo-rzeczowego inwestycji i zwiększenia jej rentowności. W grudniu 2024 r. jako potencjalnego partnera strategicznego do budowy i zarządzania Centralnym Portem Komunikacyjnym wyznaczono Polskie Porty Lotnicze S.A., które mają wnieść wkład udziałowy w wysokości do ok. 9 mld zł. Zdaniem NIK, istnieje jednak ryzyko, iż PPL nie będą mogły wnieść zakładanych środków z uwagi na sytuację finansową spółki. Ryzyko to należy rozpatrywać w kontekście niezbędnych wydatków PPL na modernizację Lotniska Chopina (ok. 900 mln zł) i obciążenia wyników PPL stratą w wysokości ok. 800 mln zł z tytułu rozbudowy Lotniska Warszawa-Radom oraz stratami jakie przyniósł ten port po jego oddaniu do użytkowania w kwietniu 2023 r. (blisko 70 mln zł).

Z ustaleń kontroli NIK wynika, iż akceptowana przez rynki finansowe struktura finansowania budowy CPK zakłada do 30% finansowania przez kapitał własny udziałowców CPK.Lotnisko sp. z o.o. i do 70% finansowania w postaci długu zewnętrznego. Brak zawarcia przez spółkę CPK umowy inwestycyjnej z partnerem działającym na warunkach rynkowych może wskazywać na nieopłacalność angażowania się takiego podmiotu w budowę, a następnie zarządzanie CPK – co w konsekwencji może świadczyć negatywnie o rynkowym uzasadnieniu realizacji tej inwestycji.

Pozorne przyspieszenie inwestycji przez CPK sp. z o.o.

W ocenie NIK opóźnienia w realizacji Programu CPK wynikały z przyjętej w latach 2021-2023 koncepcji przyśpieszania (z ang. fast tracking) realizacji inwestycji, tj. równoległego prowadzenia działań np. planistycznych i projektowych oraz negocjacji z potencjalnymi inwestorami oraz wykonawcami robót, w sytuacji, gdy działania te powinny następować w prawidłowej kolejności. Działania te doprowadziły do bardzo silnej wrażliwości harmonogramu ogólnego inwestycji na jakiekolwiek opóźnienia w realizowanych zadaniach szczegółowych, co w konsekwencji stwarza dodatkowe ryzyka i może spowodować wzrost kosztów inwestycji.

Przykładem jest zawarcie umowy z Generalnym Projektantem Inżynierii Lądowej (z ang. Master Civil Engineer – MCE) w listopadzie 2022 r. bez zatwierdzonego Master Planu oraz Planu Generalnego Lotniska CPK, tj. bez podstawowych dokumentów planistycznych, określających podstawową koncepcję Centralnego Portu Komunikacyjnego uwzględniającą elementy infrastruktury niezbędne do uruchomienia i prowadzenia operacji lotniczych.

Efekty rzeczowe realizacji Programu CPK w latach 2020-2023

Do końca 2023 r. CPK sp. z o.o. zrealizowała 4 spośród 6 zadań ustalonych w Programie CPK na lata 2020–2023, tj.:

• opracowano Plan Generalny Lotniska, który uzyskał pozytywną opinię Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i Ministerstwa Obrony Narodowej;
• przygotowano Raport o Oddziaływaniu Przedsięwzięcia na Środowisko;
• przygotowano i złożono wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
• wykonano wielobranżową koncepcję architektoniczną intermodalnego terminala pasażerskiego.

Natomiast kolejne zadanie dotyczące nabywania nieruchomości zrealizowano w 34 proc. (na koniec 2023 r.). Nabyto 959,3 ha spośród 2800 ha (wariant inwestorski).

Nie zrealizowano kluczowego zadania, czyli nie uzyskano decyzji lokalizacyjnej. Dopiero 8 stycznia 2025 r. (z 15-miesięcznym opóźnieniem od planowanej daty złożenia wniosku) wydano decyzję lokalizacyjną w pierwszej instancji. Ostateczna decyzja lokalizacyjna jest niezbędna do złożenia wniosków o pozwolenia na budowę infrastruktury i obiektów Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz pozwala na rozpoczęcie procesu faktycznego objęcia nieruchomości przez Spółkę.

W 2024 r. spółka CPK i Pełnomocnik urealnili budżet oraz harmonogram Programu CPK. Wydatki były ponoszone tylko do wysokości wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Brak pieniędzy na rozbudowę Okęcia i lotniska w Modlinie, za to Warszawa-Radom z milionami

Polskie Porty Lotnicze S.A. wydały ponad 738 mln zł na budowę Lotniska Warszawa-Radom bez uzasadnienia ekonomicznego, jednocześnie ponosząc stratę w wysokości 67,5 mln zł z tytułu funkcjonowania tego lotniska w latach 2023–2024. Przeniesienie nadmiarowego ruchu lotniczego (tzw. wygenerowanej przez lotnisko masy krytycznej) z Lotniska Chopina miało być realizowane z wykorzystaniem lotniska komplementarnego, na które w 2018 r. PPL niezasadnie wybrały port lotniczy w Radomiu. Przy podejmowaniu tej decyzji oparto się na nierealistycznych, skrajnie optymistycznych prognozach ruchu lotniczego dla portu w Radomiu, zakładających wzrost z 2 mln pasażerów rocznie w roku 2023 do 7 mln rocznie w 2035 r., przy czym szacunkowy maksymalny możliwy do zrealizowania ruch pasażerski na tym lotnisku to jedynie ok. 0,5 mln pasażerów rocznie.

Spółka utraciła też w 2024 r. przychody szacowane na ponad 210 mln zł w wyniku bezpodstawnego odstąpienia byłego prezesa PPL od modernizacji Lotniska Chopina w 2019 r. oraz braku zgody byłych prezesów PPL na rozwój lotniska w Modlinie w latach 2019–2023. Decyzje podjęte przez kolejnych byłych prezesów PPL o odstąpieniu, a następnie wstrzymywaniu inwestycji w zwiększenie przepustowości Portu Lotniczego Warszawa–Modlin, spowodowały utratę w 2024 r. przychodów w wysokości ok. 83 mln zł, a w latach 2025–2027 mogą skutkować utraconymi przychodami, oszacowanymi przez PPL na ok. 226 mln zł. W ocenie NIK odstąpienie od zaplanowanych i zatwierdzonych wcześniej inwestycji dotyczących Portu Lotniczego Warszawa–Modlin było bezzasadne i miało na celu doprowadzenie do jego zamknięcia. Było też próbą wpłynięcia na przewoźników, aby przenieśli połączenia na lotnisko w Radomiu.

Lotnisko Chopina – niegospodarność i utracone przychody

W latach 2021–2023 Pełnomocnik nie podjął działań w celu zwiększenia przepustowości Lotniska Chopina. Było to niezgodne z Koncepcją CPK z 2017 r., według której Okęcie miało zapewniać maksymalną dostępną przepustowość do czasu otwarcia Centralnego Portu Komunikacyjnego, by później trafił tam cały wygenerowany w ten sposób ruch pasażerski. Podjęcie przez byłego prezesa PPL decyzji o odstąpieniu od zaplanowanych i zatwierdzonych w 2019 r. przez Pełnomocnika Rządu ds. CPK, działającego z upoważnienia Ministra Infrastruktury, inwestycji w zwiększenie przepustowości Lotniska Chopina (np. w rozbudowę terminala, w tym zwiększenie liczby stanowisk do odprawy pasażerów oraz w budowę nowych stanowisk do przyjęcia pasażerów samolotów szerokokadłubowych) było niecelowe oraz niegospodarne. Odstąpienie od realizacji inwestycji w II połowie 2019 r. wynikało z niewiążących rekomendacji udzielonych przez Pełnomocnika dotyczących sporządzenia dodatkowych analiz ekonomiczno-finansowych, pomimo wcześniejszego zatwierdzenia przez niego planów inwestycyjnych w tym zakresie.

Inwestycje miały bowiem m.in. zwiększyć możliwość obsługi pasażerów w ciągu godziny z 3 tys. do 5,6 tys. osób, a dzienną liczbę operacji lotniczych z 480 do 800, a w konsekwencji zwiększyć przepustowość portu z poziomu ok. 23–24,5 mln do ok. 29 mln pasażerów rocznie. Brak tych inwestycji miał także negatywny wpływ na możliwości rozwoju siatki połączeń narodowego przewoźnika PLL LOT S.A., co przełożyłoby się na rentowność CPK bezpośrednio po jego uruchomieniu.

W związku z tymi zaniechaniami, według stanu na 23 maja 2025 r. (zakończenie czynności kontrolnych NIK), Lotnisko Chopina walczy z rosnącym problemem wyczerpywania przepustowości przy dynamicznie rosnącym rynku. Wiąże się także z utratą istotnych przychodów dla PPL, podobnie jak w przypadku niezmodernizowanego parkingu. Zaniechanie przeprowadzenia w latach 2017-2024 całościowego remontu parkingu P1 na Lotnisku Chopina skutkowało postępującą degradacją i w konsekwencji doprowadziło do jego zamknięcia przez Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa. W ocenie NIK było to działanie niegospodarne. Skutkowało to utratą przez PPL przychodów w latach 2023–2025 w łącznej kwocie ok. 34 mln zł.

Zarząd PPL dopiero w latach 2024–2025 podjął działania w zakresie opracowania planów inwestycyjnych ukierunkowanych na modernizację Lotniska Chopina w celu zwiększenia jego przepustowości, zakończone uzyskaniem stosownych zgód korporacyjnych 17 czerwca 2025 r.

Brak nadzoru nad środkami przeznaczonymi na tzw. Drogę Czerwoną

Pełnomocnik Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego w Ministerstwie Infrastruktury podpisał 11 kwietnia 2022 r. Porozumienie z CPK sp. z o.o. i Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad na przekazanie GDDKiA środków na prace przygotowawcze do budowy bezpośredniego połączenia drogowego, łączącego Port Gdynia z obwodnicą Trójmiasta i siecią dróg krajowych (tzw. Droga Czerwona). Zawierało ono niespójne regulacje w zakresie przekazania środków w kwotach odpowiadających faktycznie poniesionym przez GDDKiA kosztom, co było nierzetelnym działaniem Pełnomocnika i spółki CPK i przyczyniło się do niegospodarnego rozporządzenia środkami finansowymi przez CPK sp. z o.o. Na mocy tego porozumienia Spółka przekazała GDDKiA 20 mln zł, mimo iż ta wykorzystała jedynie ok. 2 mln zł (10%) i to dopiero po 1,5 roku od otrzymania tych środków. Spółka utraciła przychody w wysokości choćby do ok. 1,9 mln zł z tytułu potencjalnych odsetek od ulokowania niewykorzystanej przez GDDKiA kwoty na oprocentowanym rachunku bankowym, w zależności od sposobu ich obliczenia. W ocenie NIK środki uzyskane ze sprzedaży obligacji Skarbu Państwa, które Minister Finansów przekazał CPK sp. z o.o., powinny być efektywnie wykorzystywane na finansowanie zadań postawionych przed Spółką, a nie lokowane w jednostce budżetowej (GDDKiA) z przeznaczeniem na finansowanie jej zadań w przyszłości.

Reasumując, w ocenie NIK projekt przygotowania i realizacji budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego przez cały czas jest obarczony licznymi ryzykami, bez gwarancji oddania lotniska do użytkowania w 2032 roku. Projekt jest bardzo wrażliwy na zmiany kluczowych parametrów, takich jak: liczba obsłużonych pasażerów, wielkość nakładów inwestycyjnych czy wysokość opłat lotniskowych.

Wnioski

Wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK wskazują na konieczność podjęcia pilnych działań przez wszystkie kontrolowane podmioty. Dlatego Izba sformułowała wnioski do:

Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego o:

• dokonanie przeglądu procedur nadzoru nad Programem CPK oraz rozważenie wprowadzenia zmian skutkujących wzmocnieniem nadzoru Pełnomocnika w celu terminowej i zgodnej z założeniami realizacji zadań wskazanych w Programie CPK;
• rozważenie próby renegocjowania postanowień Porozumienia w sprawie finansowania tzw. Drogi Czerwonej w celu pełnego zabezpieczenia interesów CPK sp. z o.o.

Prezesa Zarządu Centralnego Portu Komunikacyjnego sp. z o.o. o:

• wzmocnienie mechanizmów kontroli i nadzoru w celu terminowego i zgodnego z założeniami realizowania inwestycji budowy CPK;
• rozważenie podjęcia działań zmierzających do renegocjacji Porozumienia dotyczącego wsparcia udzielonego w ramach Programu Społeczno-Gospodarczego CPK dla GDDKiA na zadanie tzw. Droga Czerwona w celu ustalenia nowych, gospodarnych zasad przekazywania i wydatkowania środków, i zwrotu dotychczas niewykorzystanych;
• zapewnienie skutecznej kontroli na etapie realizacji umów wsparcia, których źródłem finansowania są środki PSG CPK;
• wzmocnienie mechanizmów kontroli i nadzoru w zakresie wydatków na usługi reklamowe i promocyjne.

Prezesa Zarządu Polskich Portów Lotniczych S.A. o:

• wzmocnienie mechanizmów nadzoru i kontroli nad planowaniem oraz realizacją procesów inwestycyjnych;
• zintensyfikowanie działań w celu realizacji inwestycji dotyczących modernizacji Lotniska Chopina w zakresie dostosowania jego przepustowości do założeń Programu CPK na lata 2024–2032;
• przeprowadzenie optymalizacji kosztów funkcjonowania oraz wzmocnienie procesu pozyskania klientów na Lotnisku Warszawa-Radom;
• opracowanie pożądanego, z punktu widzenia PPL, modelu funkcjonowania Lotniska Warszawa-Modlin, w tym wysokości zaangażowania kapitałowego w jego rozbudowę i zwiększenie przepustowości, w celu adekwatnego zarządzania i koordynacji ruchu lotniczego na terenie województwa mazowieckiego;
• wdrożenie mechanizmów nadzoru i kontroli procesów aktualizacji planów generalnych lotnisk.