Kryteria podmiotowe prawa do świadczenia „Dobry start”

Stan faktyczny

H.H. (dalej: Wnioskodawczyni) wystąpiła wnioskiem z 6.9.2022 r. do ZUS o ustalenie prawa do świadczenia „Dobry start” na W.K. (dalej: Dziecko). Do ww. wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w Zamościu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 13.7.2022 r., zgodnie z którym – na podstawie art. 569 § 2 KPC. w trybie zarządzenia tymczasowego – powierzono jej opiekę faktyczną nad Dzieckiem – małoletnią wnuczką, polegającą na wykonywaniu bieżącej pieczy nad Dzieckiem, w tym podejmowaniu decyzji w sprawach leczenia i edukacji oraz reprezentowania, także dochodzenia i pobierania świadczeń przeznaczonych na jego utrzymanie.

Decyzją z 26.10.2022 r. ZUS odmówił Wnioskodawczyni prawa do ww. świadczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ZUS, decyzją z 21.2.2023 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, podtrzymując, iż Wnioskodawczyni nie posiadała legitymacji do złożenia wniosku o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15.6.2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu „Dobry start” (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092; dalej: DobStartR) świadczenie to przysługuje wprawdzie m.in. opiekunom faktycznym, ale pod tym pojęciem należy – zgodnie z § 3 pkt 3 DobStartR – rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, o ile wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. Wnioskodawczynie nie była opiekunem faktycznym w ww. rozumieniu, a tym samym nie była podmiotem uprawnionym do uzyskania ww. świadczenia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie

WSA w Lublinie, wyrokiem z 10.10.2023 r., II SA/Lu 524/23, Legalis, oddalił skargę Wnioskodawczyni na decyzję Prezesa ZUS z 21.2.2023 r. W uzasadnieniu WSA w Lublinie zgodził się z ww. literalną wykładnią § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 DobStartR, w zakresie definicji „opiekuna faktycznego”.

Stanowisko Rzecznika Praw Dziecka

Rzecznik Praw Dziecka zaskarżył ww. rozstrzygnięcie i zakwestionował takie rozumienie ww. przepisów, które wyklucza z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie „Dobry start” osobę faktycznie sprawującą opiekę nad małoletnim na podstawie orzeczenia sądowego z tego powodu, iż nie złożyła ona wniosku o przysposobienie dziecka. Okoliczności niniejszej sprawy, rozpatrywane przez pryzmat celu ww. świadczenia, uzasadniały – w ocenie Rzecznika – odstąpienie od dyrektyw wykładni gramatycznej na rzecz wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej. Ich zaś wyniki przemawiały za przyznaniem Wnioskodawczyni świadczenia na częściowe pokrycie wydatków, związanych z realizacją obowiązku szkolnego Dziecka, pomimo iż ta nie była opiekunem faktycznym Dziecka – w dosłownym znaczeniu.

Stan prawny

NSA wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 DobStartR, świadczenie „Dobry start” przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych – raz w roku na dziecko. Definicję pojęcia „opiekun faktyczny” zawiera § 3 pkt 3 DobStartR, stanowiąc, iż opiekun faktyczny dziecka oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, o ile wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

NSA co do zasady zgodził się z WSA w Lublinie, iż gramatyczna wykładnia ww. przepisów nie wskazuje wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie „Dobry start” osób, które jedynie sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie postanowienia sądu. Przepis ten wymaga od niej by jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Takie rozumienie ww. przepisu nie jest jednak prawidłowe. Tego rodzaju wykładnia prowadzi bowiem do pozbawienia możliwości uzyskania świadczenia przez osobę, która opiekuje się faktycznie dzieckiem i to w sposób całkowicie legalny, bo na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. W rezultacie osoba taka mimo, iż jest obowiązana do zapewnienia dziecku utrzymania, w tym ponoszenia kosztów związanych z jego kształceniem, nie ma możliwości uzyskania świadczenia o charakterze pomocowym, a które jest przeznaczone na potrzeby dzieci związane z procesem ich edukacji.

Program „Dobry Start”

Dalej NSA wskazał, iż celem ustanowienia rządowego programu „Dobry start” jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków, związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Wsparcie to polega na przyznaniu na dziecko, raz w roku, świadczenia w wysokości 300 zł, niezależnie od wysokości osiąganych dochodów. Ma ono więc na celu częściowe pokrycie tych wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego i służy tym samym zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę, a co za tym idzie skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują i ponoszą wydatki związane z rozpoczęciem roku szkolnego.

W związku z tym, należy – zdaniem NSA – przyjąć, iż takiemu celowi nie powinno służyć różnicowanie dzieci, ze względu na formę sprawowanej opieki, ustalonej przez sąd rodzinny. Świadczenie to ma służyć dziecku, które realizuje obowiązek szkolny. Cel powyższego świadczenia winien więc mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego.

Z tego więc powodu, dobro dziecka powinno w tym przypadku stanowić o kierunku wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 DobStartR, w sytuacji, gdy osoba, która występuje o przyznanie jej tego świadczenia nie spełnia wszystkich przesłanek normatywnych opiekuna faktycznego w rozumieniu definicji z § 3 pkt 3 DobStartR, ale jednocześnie sprawuje nad wychowaniem i rozwojem dziecka pieczę, przyznaną jej przez państwo (sąd opiekuńczy).

Biorąc pod uwagę unormowania, znajdujące się zarówno w Konstytucji RP, jak też w Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20.11.1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ) należy uznać, iż § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 DobStartR w sposób niewystarczający chroni prawa dzieci i rzeczywistych ich opiekunów, tj. takich, którzy sprawują nad nimi faktyczną pieczę, dbając o zaspokojenie różnych ich potrzeb. Tym samym, regulacja ta niedostatecznie dba o dzieci pozostające pod orzeczoną pieczę bieżącą. Z tego powodu literalna więc wykładnia tych przepisów w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe do przyznania prawa do świadczenia „Dobry start”, które nie gwarantują realizacji celów sformułowanych w przedstawionych wyżej regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, jak i celów samego świadczenia, nie daje zadowalających wyników.

Poza tym należy także mieć na uwadze, iż powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie – w ramach tej opieki – obowiązków w zakresie: wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnego dziecku świadczenia „Dobry start”, służącego częściowemu pokryciu kosztów, związanych z realizacją obowiązku szkolnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki nad dzieckiem.

Rozstrzygnięcie NSA

Mając powyższe na względzie, NSA przyjął, iż pozbawienie Wnioskodawczyni – której legalnie powierzona została bezpośrednia bieżąca piecza nad Dzieckiem (małoletnią wnuczką) i która pieczę tę faktycznie sprawowała – dostępności do świadczenia „Dobry start” tylko z tego powodu, iż nie złożyła ona wniosku do sądu o przysposobienie Dziecka, było nieprawidłowe. Powyższe prowadziło więc do uznania za zasadne wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

NSA – działając w oparciu o art. 188 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) PostAdmU i art. 193 PostAdmU – uchylił zaskarżony wyrok i poprzedzające go rozstrzygnięcie Prezesa ZUS. NSA wskazał również, iż – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – ww. organ powinien zastosować w tej sprawie wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.