3 godzin temu
Stan faktyczny
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) prowadził postępowanie w sprawie legalności powstania wiaty, w której garażowane były samochody osobowe i jeden dostawczy. Po ustaleniu, iż obiekt stanowi samowolę budowlaną organ, w celu umożliwienia legalizacji wiaty, zobowiązał właścicielkę nieruchomości – M.L-Z. do przedłożenia szeregu dokumentów. W toku postępowania M.L-Z. zmarła, a J.Z. – mąż zmarłej i jednocześnie jeden z jej następców prawnych dwukrotnie wniósł o zmianę terminu do złożenia dokumentów. Pomimo uwzględnienia tych wniosków i przedłużenia terminu o kilkanaście miesięcy wymagane dokumenty nie zostały przedłożone PINB, w konsekwencji organ nakazał J.Z. rozbiórkę wiaty.
Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zmienił określenie podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązek ten nałożył na J.Z. oraz małoletnie córki zmarłej A.Z. i M.Z., które w postępowaniu reprezentuje J.Z. – ich ojciec jako przedstawiciel ustawowy. W uzasadnieniu decyzji za niezasadne uznano zarzuty J.Z., iż wiata została wybudowana przed 1.1.1995 r. Z archiwalnych zdjęć satelitarnych zawartych na stronie www.mapy.geoportal.gov.pl oraz zeznań świadków jednoznacznie wynika, iż obiekt budowlany powstał po 2008 r. W konsekwencji organ stwierdził, iż samowolna budowa podlega regulacjom ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418) i PINB prawidłowo wdrożył procedurą legalizacyjną.
Orzeczenie WSA
WSA w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji uznając, iż doszło do uchybienia polegającego na niezapewnieniu małoletnim następcom prawnym zmarłej udziału w postępowaniu przed organem I instancji. PINB postanowienia o przedłużeniu terminu do złożenia dokumentów doręczył wyłącznie J.Z. pomijając obowiązek doręczenia małoletnim stronom A.Z. i M.Z. do rąk J.Z. jako przedstawiciela ustawowego. Organ I instancji swoją decyzję skierował wyłącznie do J.Z. doręczając to rozstrzygnięcie również tylko jemu. W ocenie Sądu uchybień tych nie sanował skutecznie WINB poprzez rozszerzenie listy adresatów nakazu rozbiórki o małoletnie A.Z. i M.Z. Działanie organu I instancji pozbawiło bowiem małoletnie udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i możliwości ewentualnego podjęcia działań legalizacyjnych. Zdaniem Sądu skoro w postępowaniu przed organem I instancji nie uczestniczyły wszystkie strony, WINB powinien zastosować art. 138 § 2 KPA i uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w postępowaniu występował samodzielnie ojciec małoletnich, będący ich przedstawicielem ustawowym. Sąd podkreślił, iż nakaz ochrony praw małoletnich wyklucza wykładnia celowościową czy funkcjonalną przepisów procesowych zmierzającą do naruszenia gwarancji procesowych dzieci.
Stanowisko NSA
NSA na skutek skargi kasacyjnej WINB uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. NSA uznał, iż sposób procedowania PINB w żaden sposób nie świadczy pozbawieniu małoletnich udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Z treści pisma, w którym poinformowano J.Z., iż wstępuje w miejsce M.L-Z. jako dotychczas zobowiązanej do przedłożenia dokumentów wynika, iż zostało ono skierowane do J.Z. jako do podmiotu występującego w postępowaniu w podwójnej roli. Po pierwsze jako samodzielnej strony – jednego z następców prawnych zmarłej żony, po drugie zaś jako przedstawiciela ustawowego małoletnich J.Z. i M.Z. Wynika to również z obu postanowień o przedłużeniu terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. NSA podkreślił, iż w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego bezpodstawne jest twierdzenie, iż doręczenie wskazanych dokumentów w jednej przesyłce zaadresowanej do J.Z. doprowadziło do pozbawienia małoletnich udziału w sprawie i w konsekwencji uniemożliwiło im ewentualne podjęcie działań legalizacyjnych. Zakwestionowanie przez WSA w Rzeszowie sposobu działania organu administracji, w okolicznościach tej sprawy, NSA uznał za przejaw nadmiernego formalizmu będący skutkiem nieuwzględnienia reguł związanych z udziałem małoletnich w postępowaniu administracyjnym.
Małoletni jako strona postępowania administracyjnego
Osoba małoletnia jako posiadająca zdolność prawną może być podmiotem praw i adresatem obowiązków administracyjno-prawnych, w tym związanych z przysługującą małoletnim własnością i wynikających z aktów stosowania prawa budowlanego. Zdolność do samodzielnego działania w postępowaniu administracyjnym jest jednak uzależniona od umiejętności czynności prawnych ocenianych zgodnie z adekwatnymi regulacjami prawa cywilnego. Małoletni, którzy nie ukończyli 13 roku życia są pozbawieni umiejętności czynności prawnych, natomiast małoletni, którzy przekroczyli ten wiek mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Z przepisów KC wynika, iż sfera samodzielnego działania małoletnich posiadających ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie obejmuje przedmiotu postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji zabudowy nieruchomości wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. W rezultacie J.Z. i M.Z. nie mogły samodzielnie działać w tym postępowaniu administracyjnym. Przedstawicielem ustawowym J.Z. i M.Z. jest J.Z., który jak wynika z przepisów KRO, był jednocześnie uprawniony i obowiązany do działania w ich imieniu. J.Z. mógł być również jedynym adresatem wszelkich pism w postępowaniu administracyjnym jako przedstawiciel ustawowy małoletnich córek.
Doręczanie korespondencji przedstawicielowi ustawowemu
NSA stwierdził, iż z art. 40 § 2 i § 3 KPA nie wynika, iż organy administracyjne miały obowiązek doręczenia przedstawicielowi ustawowemu takiej liczby odpisów pism ile stron reprezentuje. Doręczenie korespondencji przedstawicielowi traktuje się jak doręczenie samej stronie i skutki doręczenia dla stron, w tym pozostających pod jego władzą rodzicielską, powstają już z chwilą odbioru korespondencji. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż dla oceny skuteczności tych czynności bez znaczenia jest okoliczność, iż organ przekazał jedynie jeden egzemplarz pisma, jeżeli z jego treści wynika, iż dotyczy ona wszystkich spadkobierców jako stron postępowania reprezentowanych łącznie. W konsekwencji nie można twierdzić, iż małoletnie zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, lub też iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. J.Z., łączący w postępowaniu dwie funkcje procesowe – strony i przedstawiciela ustawowego małoletnich J.Z. i M.Z. – miał zapewniony udział w tym postępowaniu i był jego aktywnym uczestnikiem.
Wyrok NSA z 23.4.2025 r., II OSK 842/24, Legalis
