3 godzin temu
Nowy raport Komisji Europejskiej odsłania zaskakujące dysproporcje w stosowaniu wyjątków od podatku VAT w Unii Europejskiej. Choć jednolity rynek miał sprzyjać spójności fiskalnej, dane pokazują, iż w praktyce państwa członkowskie budują zróżnicowany system, w którym logika harmonizacji ustępuje przed lokalnymi interesami i historycznymi przywilejami.
Z analizy Komisji wynika, iż aż 75 proc. ze wszystkich 64 w tej chwili obowiązujących odstępstw koncentruje się w trzech krajach: Luksemburgu, Irlandii i Włoszech. Pozostałe siedem państw – Malta, Cypr, Grecja, Francja, Portugalia, Hiszpania i Austria – odpowiada za zaledwie 25 proc. wyjątków. Taka koncentracja budzi pytania o równe traktowanie podmiotów w obrębie jednolitego rynku oraz o to, czy państwa członkowskie nie wykorzystują elastyczności systemu VAT do realizacji własnych celów gospodarczych kosztem wspólnej polityki.
Komisja zwraca uwagę, iż system, który miał zapewniać spójność, w praktyce prowadzi do fragmentacji. Dla przedsiębiorców działających transgranicznie oznacza to dodatkowe koszty administracyjne, a dla konsumentów – niejednolite ceny. Choć różnice w poziomie rozwoju gospodarczego uzasadniają pewien margines swobody, obecny poziom zróżnicowania trudno uznać za zgodny z duchem wspólnego rynku.
Sektory uprzywilejowane
Najwięcej wyjątków dotyczy sektora mieszkalnictwa i budownictwa, który odpowiada za prawie 30 proc. wszystkich odstępstw. Kolejne miejsca zajmują kultura i turystyka, usługi publiczne, gastronomia i hotelarstwo oraz usługi finansowe – razem około 40 proc. wszystkich ulg.
Nie mniej interesująca jest struktura samych preferencji: tzw. ulgi superniskie oraz stawki parkingowe stanowią ponad 90 proc. wszystkich odstępstw, z odpowiednio 31 i 28 przypadkami. Oznacza to, iż większość wyjątków nie dotyczy unikalnych sytuacji, ale raczej trwałych przywilejów podatkowych utrzymywanych przez państwa członkowskie od wielu lat.
Taki rozkład skłania do refleksji: czy Unia, dopuszczając szerokie stosowanie preferencji, nie podważa własnego celu, jakim jest neutralność podatkowa VAT? W systemie, który miał być prosty i jednolity, mnożenie kategorii uprzywilejowanych powoduje efekt odwrotny – wzrost nieprzejrzystości i nierówne traktowanie sektorów.
Narodowe strategie fiskalne
Luksemburg jest niekwestionowanym liderem w zakresie odstępstw objętych załącznikiem III do dyrektywy VAT – aż 45 proc. ulg dotyczy towarów i usług takich jak książki czy leki. Ta polityka pozwala krajowi utrzymać atrakcyjność dla wydawnictw i branży farmaceutycznej, ale jednocześnie rodzi pytania o konkurencję podatkową wewnątrz Unii.
Irlandia, z kolei, jako jedyny kraj stosuje zerową stawkę VAT na odzież dziecięcą i usługi morskie. Jednocześnie przoduje w liczbie odstępstw dla towarów nieobjętych załącznikiem III – stanowią one aż połowę z 28 przypadków. W praktyce oznacza to, iż irlandzki model VAT jest jednym z najbardziej elastycznych w Europie, choć krytycy widzą w tym ryzyko destabilizacji wspólnego systemu.
Włochy natomiast wykorzystują swoje kompetencje głównie w sektorze mieszkaniowym – stosują 10-proc. stawkę VAT dla projektów budowlanych i remontowych w ramach mieszkań socjalnych. To rozwiązanie wspiera rynek nieruchomości, ale może utrwalać nierówności między krajami o różnych możliwościach fiskalnych.
Odstępstwa bez granic… i bez chętnych
Pomimo iż od 2021 r. kraje członkowskie mogą korzystać z wyjątków przyjętych w innych państwach, praktyka pokazuje, iż zainteresowanie tym mechanizmem jest minimalne. Zaledwie trzy państwa – Cypr, Grecja i Malta – zdecydowały się przyjąć dziewięć takich odstępstw, tłumacząc ograniczone wykorzystanie „niedopasowaniem warunków krajowych”.
To symptom głębszego problemu: unijne przepisy dopuszczają harmonizację, ale państwa rzadko z niej korzystają, woląc zachować własne instrumenty fiskalne. W efekcie powstaje system wielowarstwowy, w którym wspólne ramy formalne współistnieją z bardzo różnymi praktykami.
Prawo wspólne, praktyka narodowa
Dyrektywa VAT przyznaje państwom członkowskim znaczną swobodę w ustalaniu stawek, przy zachowaniu minimalnych progów. Stawka podstawowa nie może być niższa niż 15 proc., a obniżone – do dwóch, o wartości nie mniejszej niż 5 proc. – można stosować wobec maksymalnie 24 kategorii towarów i usług wskazanych w załączniku III (m.in. książki, leki, transport pasażerski).
Reforma z 2022 r., wprowadzona dyrektywą Rady (UE) 2022/542, poszerzyła te możliwości, zezwalając na stosowanie stawek superobniżonych – poniżej 5 proc. – lub choćby zerowych w odniesieniu do maksymalnie siedmiu kategorii podstawowych towarów i usług, takich jak żywność czy produkty farmaceutyczne. Wprowadziła też tzw. „stawki parkingowe” (minimum 12 proc.), pozwalające utrzymać obniżenia wobec towarów spoza załącznika III.
Teoretycznie ma to sprzyjać elastyczności i wspierać cele społeczne, w praktyce jednak utrwala różnice między państwami i komplikuje system. Niektóre kraje, korzystając z przepisów przejściowych, przez cały czas stosują ulgi wobec towarów szkodliwych dla środowiska, mimo iż ich stopniowe wycofanie miało być elementem zielonej transformacji fiskalnej.
Fragmentacja czy pluralizm fiskalny?
Raport Komisji wyraźnie wskazuje na narastające rozdrobnienie polityki VAT w Europie. Choć formalnie wszystkie państwa działają w obrębie jednego systemu, praktyka pokazuje, iż wspólne ramy coraz bardziej przypominają mozaikę narodowych rozwiązań. Dla jednych to dowód zdrowego pluralizmu fiskalnego, dla innych – oznaka słabnącej zdolności Unii do kształtowania spójnej polityki gospodarczej.
W tym kontekście pytanie nie brzmi już, czy potrzebna jest harmonizacja, ale jak ją przeprowadzić, by nie naruszyć zasady subsydiarności i jednocześnie przywrócić przejrzystość systemu. Bo jeżeli podatek, który miał być jednolity, przestaje być rozpoznawalny w granicach Wspólnoty, to problem dotyczy nie tylko fiskalnych wyjątków, ale samego fundamentu europejskiej integracji.
