Naruszenia konstytucyjnych praw w DPS (zapis konferencji prasowej)

4 dni temu

NIK negatywnie oceniła sposób sprawowania opieki nad mieszkańcami DPS dla osób dorosłych z niepełnosprawnościami intelektualnymi oraz przewlekle psychicznie chorych. W domach pomocy społecznej nie przestrzegano niektórych podstawowych praw konstytucyjnych i ustawowych mieszkańców tych placówek. W połowie skontrolowanych DPS nie zapewniono obsady pielęgniarskiej na każdym dyżurze. Główną przyczyną braków kadrowych były niskie wynagrodzenia. NIK zwraca uwagę, iż – mimo braku obowiązku prawnego – wskazane jest zwiększenie zatrudnienia personelu pielęgniarskiego w tego rodzaju placówkach ze względu na bezpieczeństwo podopiecznych i ich prawo do ochrony zdrowia.

Konferencja prasowa prezentująca wyniki kontroli przestrzegania praw mieszkańców domów pomocy społecznej

Transkrypcja wideo w opracowaniu

Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej podstawowym zadaniem domów pomocy społecznej (DPS) jest zapewnienie dachu nad głową, opieki i wsparcia osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji, z uwzględnieniem ich praw, w szczególności prawa do wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa. DPS są nadzorowane przez starostę danego powiatu przy współpracy z powiatowym centrum pomocy rodzinie (PCPR).

Ustawa wyszczególnia siedem typów DPS, w zależności od tego dla kogo są przeznaczone. Według przekazanych przez wojewodów danych za lata 2022-2023 aż 44% DPS w skali kraju to placówki dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz osób przewlekle psychicznie chorych. W powyższym okresie liczba takich osób przebywających w domach pomocy społecznej wzrosła o 8%: z ok. 37 tys. do prawie 40 tys. Jednocześnie liczba DPS tego typu pozostawała bez zmian: zarówno w 2022 r., jak i w 2023 r. było to 399 placówek. Dane te wskazują, iż zapotrzebowanie na opiekę instytucjonalną dla osób z zaburzeniami psychicznymi ciągle rośnie.

Praca w DPS nie cieszy się dużym zainteresowaniem ze względu na niskie wynagrodzenia i wyjątkowo trudne warunki pracy. Niestety pracownicy domów pomocy społecznej nie zawsze wykonują swoje zadania, mając na względzie prawa ich mieszkańców. Co jakiś czas media donoszą o przypadkach stosowania przez personel DPS przemocy psychicznej i fizycznej wobec swoich podopiecznych. Między innymi z tego względu Najwyższa Izba Kontroli postanowiła sprawdzić, czy w domach pomocy społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi przestrzegane są prawa ich mieszkańców. Kontrolerzy NIK skupili się na wymiarze organizacyjnym, sposobie realizacji usług i sprawowanym nadzorze. Kontrola planowa obejmowała lata 2021-2024 (do 14 czerwca) i została przeprowadzona przez cztery Delegatury NIK: w Gdańsku, Kielcach, Poznaniu i Warszawie. Kontrolerzy Izby wzięli pod lupę łącznie 15 domów pomocy społecznej dla osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi oraz osób przewlekle psychicznie chorych, 10 powiatowych centrów pomocy rodzinie i 8 starostw powiatowych. Informacja zawierająca ustalenia z kontroli planowej NIK uwzględnia także wyniki kontroli doraźnej z 2022 r., która ujawniła szereg naruszeń podstawowych praw mieszkańców wybranych DPS na terenie województwa świętokrzyskiego.

Nieprawidłowości w domach pomocy społecznej

Dyrektorzy skontrolowanych DPS nie zapewnili mieszkańcom przestrzegania niektórych podstawowych praw, o których mowa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w ustawie o pomocy społecznej. Do najistotniejszych naruszanych praw należały: prawo do wolności, nietykalności osobistej, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, intymności i godności.

Zgodnie z założeniami ustawy o ochronie zdrowia psychicznego stosowanie środków przymusu bezpośredniego wobec osób z zaburzeniami psychicznymi jest dopuszczalne w określonych okolicznościach, np. kiedy zachowanie takiej osoby zagraża zdrowiu lub życiu własnemu lub innych osób oraz pod określonymi warunkami, przede wszystkim z polecenia i pod nadzorem lekarza psychiatry.

Kontrolerzy NIK wykazali w sumie 44 zarejestrowane przypadki przymusu bezpośredniego w ośmiu z 15 kontrolowanych domów pomocy społecznej. We wszystkich tych placówkach przymus bezpośredni stosowano niezgodnie z ustawowymi zasadami. Najczęściej naruszenia w tym obszarze dotyczyły błędów formalnych, ale stwierdzono też nierzetelne dokumentowanie lub nieinformowanie o stosowanych środkach przymusu lekarza psychiatry, który powinien ocenić zasadność ich wdrożenia. W jednym DPS stwierdzono cztery przypadki rażącego naruszenia przepisów dotyczących stosowania przymusu bezpośredniego w formie izolacji, w skrajnym przypadku trwającej 15 godzin. Tymczasem w świetle prawa przedłużenie przymusu bezpośredniego powyżej 8 godzin jest dopuszczalne wyłącznie w warunkach szpitalnych.

Dyrektorzy czterech DPS niezgodnie z obowiązującymi przepisami ograniczali mieszkańcom możliwość samodzielnego opuszczania domu. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje takie ograniczenie w sytuacji, gdy brak opieki zagraża życiu lub zdrowiu podopiecznego, wyłącznie na podstawie zaświadczenia lekarskiego, ważnego przez okres maksymalnie 6 miesięcy.

W niektórych domach stosowano rozwiązania naruszające wolność, bezpieczeństwo i nietykalność osobistą mieszkańców. Np. pracownicy ochrony na prośbę personelu wykonywali czynności, do których nie mieli uprawnień (np. przeszukanie, pomoc przy podaniu zastrzyku czy myciu mieszkańca) lub podejmowali interwencje w przypadku agresywnych zachowań podopiecznych. Z kolei w jednym DPS dyrektor dopuścił możliwość użycia obezwładniającego gazu pieprzowego wobec mieszkańców, zlecając jego zakup. Jednocześnie w tej placówce obowiązywała procedura dopuszczająca użycie gazu przez personel domu w ramach samoobrony. Takie postępowanie nie miało podstawy prawnej i w ocenie Izby mogło negatywnie wpływać na poczucie bezpieczeństwa podopiecznych.

Tylko w 3 z 15 kontrolowanych DPS potwierdzono, iż personel prawidłowo prowadził farmakoterapię. W dwóch domach kontrola wykazała nieprawidłowości, z tego w jednym stwarzały one zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców. Np. w jednym z domów od stycznia do września 2022 roku mieszkance czterokrotnie podano zastrzyki antykoncepcyjne, mimo braku takiego zlecenia w dokumentacji medycznej. W innym domu dwojgu mieszkańcom podawano lek przeciwpsychotyczny w dawce niższej niż zlecona przez lekarza psychiatrę. Aż w 11 domach (73% kontrolowanych DPS) nie dokumentowano podania każdej dawki leków doustnych, a dokumentacja była rozproszona. W związku z tym nie można było ustalić, czy prawidłowo stosowano zamienniki leków lub wdrażano zmianę leczenia. Poza tym taka sytuacja uniemożliwiała ocenę skuteczności farmakoterapii i negatywnie wpływała na bezpieczeństwo mieszkańców.

Nieprawidłowości dotyczące podawania leków to tylko jeden z obszarów, w których NIK stwierdziła potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia mieszkańców domów pomocy społecznej. Po ujawnieniu przez kontrolerów NIK nieprawidłowości w pięciu domach Izba skierowała do dyrektorów DPS zawiadomienia w tej sprawie. W jednym z nich podopieczna mieszkała w pokoju, który podlegał stałemu monitoringowi. W drugim nie zrealizowano zlecenia lekarza specjalisty, co uniemożliwiło podjęcie decyzji, czy podopieczna powinna zostać poddana operacji. W pozostałych domach kontrola NIK ujawniła m.in. niesprawny system przyzywowo-alarmowy, niezabezpieczony zbiornik wodny, luźno zwisające przewody elektryczne w pokojach oraz znajdujące się przed budynkiem narzędzia.

W sześciu z siedmiu DPS, w przypadku 26 z 29 całkowicie ubezwłasnowolnionych mieszkanek, którym podawano środki antykoncepcyjne, nie uzyskano zgody sądu opiekuńczego. Takie postępowanie stanowiło naruszenie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Większość skontrolowanych placówek nie była w pełni dostosowana do potrzeb osób z niepełnosprawnościami: np. winda była zepsuta lub nie było jej wcale, w łazienkach nie zamontowano pochwytów, a w 40% DPS system przyzywowo-alarmowy nie działał lub nie był dostępny dla wszystkich. Ponadto niemal w połowie domów nie stworzono warunków zapewniających poczucie intymności lub godności: w kabinach prysznicowych brakowało zasłon, łazienek było za mało, a pokoje były za ciasne lub przepełnione.

Nie w pełni transparentne były wydatki dokonywane przez pracowników 10 z 15 DPS, którzy jednocześnie pełnili funkcję przedstawicieli prawnych ubezwłasnowolnionych mieszkańców. Sąd nie wymagał od nich przedkładania szczegółowych rozliczeń czy dowodów zakupu, a sami pracownicy ich nie gromadzili. W efekcie nie można było sprawdzić, czy osoby te wydatkowały środki podopiecznych wyłącznie na ich potrzeby. Co najmniej w dwóch domach ze środków mieszkańców pracownicy robili zakupy, które powinny zostać sfinansowane przez DPS, w tym m.in. usługi malowania pokoju czy akcesoria łazienkowe.

Aż 9 z 13 jednostek prowadzących konta depozytowe dla mieszkańców nieprawidłowo zagospodarowało środki finansowe pozostałe po zmarłych mieszkańcach. W konsekwencji przechowywana na kontach DPS kwota przekraczająca 4,6 mln zł nie została przekazana osobom uprawnionym (spadkobiercom) ani przeniesiona na rzecz Skarbu Państwa. W jednym przypadku depozyty po zmarłych mieszkańcach w łącznej kwocie ponad 66 tys. zł wypłacono osobom nieuprawnionym.

W żadnym z kontrolowanych DPS nie zapewniono cyklicznych badań stanu zdrowia psychicznego mieszkańców, które uzasadniałyby ich dalszy pobyt w DPS. Było to istotne ograniczenie prawa do wolności, zwłaszcza tych mieszkańców, którzy do DPS trafili nie z własnej woli, ale na mocy orzeczenia lub za zgodą sądu, albo na wniosek innych uprawnionych osób. W badanej próbie 84 spraw, w przypadku 85% osób o ich przyjęcie wnioskowali członkowie rodzin, kierownicy ośrodków pomocy społecznej czy dyrektorzy szpitali psychiatrycznych.

W połowie jednostek na części dyżurów brakowało pielęgniarek, co uniemożliwiało podanie – w razie potrzeby – leków lub zastrzyków oraz ewentualne zastosowanie środków przymusu bezpośredniego. W jednym z tych DPS stwierdzono liczne przypadki pełnienia jednoosobowych dyżurów, zwłaszcza nocnych. NIK podkreśla, iż jedna osoba nie była w stanie zapewnić mieszkańcom domu efektywnej opieki.

Niskie wynagrodzenia pracowników medycznych DPS

Ustawa o pomocy społecznej nie wymienia usług medycznych w katalogu usług świadczonych przez DPS. Jednak ze względu na specyfikę placówek dla osób z zaburzeniami psychicznymi i bezpieczeństwo ich podopiecznych, w przypadku tego rodzaju DPS wskazana jest stała obecność personelu pielęgniarskiego lub opiekunów medycznych.

Tymczasem w domach pomocy społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi brakowało pielęgniarek, a opiekunów medycznych zatrudniano tylko w nielicznych DPS. Główną przyczyną były niskie zarobki w porównaniu z osobami pracującymi w tych zawodach w podmiotach leczniczych. Przykładowo, w 2024 r. średnie wynagrodzenie zasadnicze pielęgniarki w DPS, niezależnie od wykształcenia i specjalizacji, oscylowało wokół 5 tys. zł brutto: od ok. 4,2 tys. zł do ok. 6,3 tys. zł, podczas gdy w podmiotach leczniczych w latach 2023-2024 wynagrodzenia te mieściły się w przedziale 6-9 tys. zł brutto.


4500	5500
4980	5480
5010	5320
4940	6340
4542	5800
5300	5444
4242	4410
nie dotyczy	nie dotyczy
4742	4742
5600	6000
5600	5630
5800	5800


8186,53	9230,57
6473,07	7298,59
5965,38	6726,15

Opiekunowie medyczni zarabiali jeszcze mniej. Ich pensje zasadnicze w DPS w 2024 r. wahały się od ok. 4,2 do 5 tys. zł brutto. Tymczasem w podmiotach leczniczych w okresie 2023-2024 opiekunowie otrzymywali od 5,5 tys. zł do ponad 6 tys. zł brutto.


4242	4242
5100	5100
4380	4540
4442	4642
5016	5016


5457,69 zł
6153 zł

Pracownicy samorządowi pracujący w DPS na stanowisku pielęgniarki i opiekuna medycznego mają inny status, a więc także inne uprawnienia i wynagrodzenie w porównaniu z osobami zajmującymi te stanowiska w podmiotach leczniczych.

1 czerwca 2024 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., na mocy której wprowadzono dodatek do wynagrodzeń dla pracowników pomocy społecznej w wysokości 1000 zł brutto miesięcznie. NIK docenia podejmowane działania, zwracając jednocześnie uwagę, iż zmiany te nie pozwolą na wyeliminowanie dysproporcji w wynagrodzeniach pielęgniarek i opiekunów medycznych zatrudnionych w DPS w porównaniu do podmiotów leczniczych. Wprowadzone zmiany nie są też w pełni satysfakcjonujące jako docelowe rozwiązanie systemowe. Przyczyną jest brak zróżnicowania kwoty przyznanego dodatku oraz zmniejszenie transparentności kosztów polityki społecznej i kosztów ponoszonych przez samorządy w związku z prowadzeniem DPS. W ocenie Izby konieczne jest prawne uregulowanie statusu pielęgniarki i opiekuna medycznego zatrudnionych w DPS tak, aby zapobiec odpływowi przedstawicieli tych zawodów z domów pomocy społecznej.

Czas oczekiwania i liczba miejsc

Czas oczekiwania na przyjęcie do domu pomocy społecznej był zróżnicowany, jednak w większości przypadków zbyt długi. W okresie objętym kontrolą od złożenia wniosku lub wydania prawomocnego orzeczenia sądu opiekuńczego do dnia przyjęcia do DPS trzeba było czekać od 28 dni do ponad 6,5 roku. Co istotne, wydłużony czas oczekiwania nie był zależny od PCPR, ale najczęściej wynikał z braku wolnych miejsc, przedłużających się procedur administracyjnych, długotrwałych pobytów osób oczekujących w placówkach medycznych, pobytów w zakładach karnych, niestawiennictwa w DPS, braku możliwości ustalenia miejsca pobytu zainteresowanych, składanych przez członków rodzin wniosków o odroczenie pobytu czy też konieczności uzupełniania dokumentacji. Izba zwróciła uwagę, iż jedną z przyczyn długotrwałego procesu przyjmowania do DPS przyszłych podopiecznych mógł być także wysoki koszt pobytu. Każdy z 84 mieszkańców 15 DPS objętych kontrolą, których akta objęto szczegółową analizą, samodzielnie pokrywał jedynie znikomą część kosztów swojego pobytu w DPS. Pozostała część płatności pochodziła z budżetu gminy kierującej mieszkańca do takiej placówki lub w nielicznych przypadkach z dotacji z budżetu państwa.

Teoretycznie liczba miejsc w DPS dla osób przewlekle chorych psychicznie i niepełnosprawnych intelektualnie - funkcjonujących na terenie ośmiu powiatów objętych kontrolą - była większa w porównaniu z liczbą mieszkańców tych domów. Jednak biorąc pod uwagę liczbę osób oczekujących na umieszczenie w DPS, w latach 2021-2023 wolnych miejsc brakowało odpowiednio w 9, 13 i 11 domach pomocy społecznej.

Słaby nadzór organów nadrzędnych nad DPS

Kontrola wykazała, iż nadzór dziesięciu skontrolowanych powiatowych centrów pomocy rodzinie nad działalnością DPS nie zawsze był prawidłowy i nie zapobiegał naruszaniu praw mieszkańców. Nie wszystkie centra prowadziły listy oczekujących na umieszczenie w domu. Dwa PCPR nie prowadziły żadnych kontroli w obszarze przestrzegania praw mieszkańców DPS, a działania kontrolne podejmowane przez pozostałe osiem PCPR nie były wystarczające.

Nadzór starostów nad domami pomocy społecznej również pozostawiał wiele do życzenia. Tylko pięciu z ośmiu starostów w latach 2021–2024 przeprowadziło działania kontrolne. W sumie było to 17 kontroli i audytów DPS, które dotyczyły jednak wyłącznie zagadnień finansowych.

Połowa skontrolowanych starostw nie podejmowała żadnych wysiłków na rzecz deinstytucjonalizacji usług społecznych. Żaden ze starostów nie zlecał audytów DPS pod kątem zasadności dalszego pobytu podopiecznych w tych placówkach lub możliwości ich powrotu do społeczności lokalnej. Żaden nie wskazał też, komu należałoby powierzyć przeprowadzenie takich działań. NIK zwraca uwagę na potrzebę zapewnienia obiektywizmu i transparentności audytu, biorąc pod uwagę, iż dyrektorzy domów zainteresowani są pełnym obłożeniem domów pomocy społecznej.

W ocenie Izby konieczne jest również wzmocnienie nadzoru nad działalnością DPS po stronie wojewodów. Wskazuje na to przede wszystkim zróżnicowany zakres prowadzonych przez nich kontroli oraz charakter ujawnionych nieprawidłowości. W latach 2021-2024 wojewodowie przeprowadzili w sumie 275 kontroli DPS dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Najwięcej kontroli (139) zrealizowano w 2022 r., co wynikało z doniesień medialnych o stosowaniu przez personel DPS przemocy fizycznej i psychicznej w stosunku do dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie. Zróżnicowane były też efekty kontroli. Nieprawidłowości w obszarze przestrzegania praw mieszkańców wykazało bowiem 79% kontroli w województwie mazowieckim i tylko 19% w województwie świętokrzyskim.

Wnioski de lege ferenda

Do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej:

o przygotowanie projektu nowelizacji ustawy o pomocy społecznej w celu wprowadzenia zmian polegających na:

prawnym uregulowaniu statusu pracowników samorządowych zatrudnionych w DPS na stanowiskach pielęgniarki i opiekuna medycznego oraz wprowadzeniu zasad dokumentowania świadczonych przez nich usług w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców i możliwości monitorowania skuteczności zleconej farmakoterapii;
określeniu warunków przeprowadzania audytu DPS dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie wskazań do pobytu osób w nich przebywających, z uwzględnieniem możliwości ich powrotu do społeczności lokalnej, w sposób zapewniający jego transparentność i niezależność, przez określenie kto, kiedy i z jaką częstotliwością przeprowadza te działania;
określeniu zasad wydatkowania środków finansowych należących do mieszkańców DPS i ich dokumentowania, w szczególności przez pracowników DPS będących przedstawicielami ustawowymi mieszkańców ubezwłasnowolnionych.

Do Ministra Sprawiedliwości:

o określenie w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów kwoty, w przypadku której depozyt po zmarłym, którego następcy prawni nie są znani lub nie są zainteresowani dziedziczeniem, ze względu na zachowanie reguł gospodarności i ekonomikę postępowania, automatycznie przechodzi na rzecz Skarbu Państwa.

Pozostałe wnioski

Do wojewodów:

o zwiększenie nadzoru nad standardem jakości usług świadczonych przez DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych oraz dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów związanych z przestrzeganiem praw mieszkańców w kontekście ich bezpieczeństwa.

Do starostów:

o zwiększenie nadzoru nad działalnością PCPR oraz DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych i dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w obszarach związanych z przestrzeganiem praw mieszkańców.

-->

Idź do oryginalnego materiału