11 miesięcy temu
Stan faktyczny
Z.B. wystąpił do „M.” S.A. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów dwóch umów zawartych w formie aktu notarialnego. „M.” S.A. odmówiła uwzględnienia wniosku, wyjaśniając, iż zasady udostępniania aktów notarialnych zostały uregulowane w sposób szczególny w ustawie z 14.2.1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1799; dalej: PrNot) oraz w ustawie z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 146; dalej: KWU). Przepisy zobowiązują Ministra Sprawiedliwości do zapewnienia bezpieczeństwa centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, w szczególności poprzez ochronę przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. „M.” S.A. wskazała, iż dokumenty objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą ustanowionych przez osobę fizyczną na rzecz spółki praw użytkowania nieruchomości na cele budowy i eksploatacji miejskiej sieci ciepłowniczej.
Organ wyjaśnił, iż choćby gdyby przyjąć, iż te akty notarialne zawierają informacje publiczną, to w art. 1 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) wykluczono ich udostępnienie w trybie przepisów DostInfPubU. Dodatkowo dostęp do tych informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 DostInfPubU ze względu na prywatność osoby fizycznej – właściciela nieruchomości, z którym zawierano umowy. „M.” S.A. stwierdziła również, iż niedopuszczalne jest udostępnienie zanonimizowanych wersji aktów notarialnych dotyczących konkretnej nieruchomości, której księga wieczysta i adres są podane przez wnioskodawcę. Anonimizacja nie wyłącza bowiem możliwości ustalenia na podstawie księgi wieczystej kto, na jakich warunkach i za jakim wynagrodzeniem ustanowił ograniczone prawo rzeczowe na rzecz „M.” S.A.
Postępowanie przed WSA
Z.B. wniósł skargę, dowodząc m.in., iż dostęp do żądanych dokumentów w żaden sposób nie powoduje naruszenia prywatności osoby fizycznej, gdyż „M.” S.A. – właścicielka sieci cieplnej miejskiej – jest spółką publiczną i każda umowa dotycząca tej sieci stanowi informację publiczną. WSA w Krakowie oddalił skargę, podkreślając, iż DostInfPubU nie umożliwia uzyskania każdej informacji. Akt notarialny może w swej treści zawierać informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jednak nie wynika z tego możliwość uzyskania jego kopii, odpisu czy skanu, choćby w postaci zanonimizowanej. Udostępnianiu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej sprzeciwiają się przede wszystkim art. 110 § 1 i 2 PrNot, art. 361 KWU oraz art. 24 ust. 5 ustawy z 17.5.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990; dalej: PrGeodKart). Zgodnie z art. 1 ust. 2 DostInfPubU przepisy DostInfPubU nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podstawą prawną chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i § 2 PrNot, który stanowi, iż akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego.
Zarzuty skargi kasacyjnej
Z.B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu nieprawidłowe zastosowanie art. 110 § 1 PrNot do wniosku, który nie dotyczy żądania wydania wypisu aktu notarialnego, ale dokumentów elektronicznych – skanów umów zawartych w formie aktu notarialnego. W jego ocenie dokumenty te nie zawierających informacji, których udostępnienie mogłoby naruszyć regulacje dotyczące ochrony danych osobowych. Z.B. twierdził również, iż do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji doszło na skutek użycia przez niego sformułowań, które w rzeczywistości nie były wyrazem jego woli. Wnioskodawca podkreślił, iż działał bez profesjonalnego pełnomocnika, a „M.” S.A. jako organ administracji powinna dążyć do sprecyzowania formy wnioskowanej informacji.
NSA: Organ nie wzywa do sprecyzowania wniosku
NSA oddalił skargę kasacyjną Z.B. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy KPA są stosowane wyłącznie, gdy organ zamierza wydać decyzję administracyjną. Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje każdemu, jednak obowiązkiem wnioskodawcy jest określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot, do którego wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, nie może zatem zastosować art. 64 § 2 KPA celem wezwania do sprecyzowania zakresu tego wniosku. Oznacza to, iż osoba składająca wniosek sama musi określić, jakich danych żąda oraz w jakim zakresie i w jakiej formie organ ma zrealizować jej prawo do informacji publicznej.
Prawo dostępu do samej treści lub treści i postaci informacji publicznej
NSA zauważył, iż „M.” S.A. wykazała się niekonsekwencją. Z jednej strony Organ przyjął, iż przepisy DostInfPubU na podstawie art. 1 ust. 2 DostInfPubU nie znajdują w tej sprawie zastosowania, a jednocześnie wskazał, iż podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest prawo do prywatności osoby fizycznej – art. 5 ust. 2 DostInfPubU. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż Z.B., składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagał się udostępnienia aktów notarialnych w postaci skanu. Bez wątpienia akt notarialny może zawierać informację publiczną, jednak udostępnienie aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej jest wykluczone z uwagi na wykładnię systemową przepisów PrNot, KWU i PrGeodKart. Postać dokumentu aktu notarialnego jest chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 DostInfPubU. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, iż sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie postaci tego dokumentu w oparciu o przepisy DostInfPubU.
NSA zaznaczył jednak, iż ograniczenie dostępu do dokumentu, jakim jest akt notarialny, nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim ma ona charakter informacji publicznej. Dlatego zasadna była decyzja odmowna Organu wydana w oparciu o art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Przepisy DostInfPubU przewidują wyraźne rozróżnienie w zakresie prawa dostępu do treści informacji publicznej i prawa dostępu do treści i postaci informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) DostInfPubU wynika, iż prawo dostępu zarówno do treści, jak i postaci informacji publicznej ograniczone zostało wyłącznie do dokumentów urzędowych, których definicja legalna zawarta została w art. 6 ust. 2 DostInfPubU. Treść tego przepisu nie pozwala przyjąć, aby umowa cywilnoprawna zawarta w formie aktu notarialnego, której jedną ze stron jest osoba prywatna, mogła zostać uznana za dokument urzędowy.
