NIK o bezpieczeństwie zakładów, obiektów i urządzeń o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania aglomeracji miejskich w woj. lubelskim

1 miesiąc temu

Kontrolowane jednostki w niewystarczającym stopniu dbały o ochronę obiektów służących dostawom wody, ciepła i usuwania ścieków komunalnych, szczególnie w kontekście obecnych zagrożeń geopolitycznych. Wpływ na to miała m.in. niejednoznaczność obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, jak również brak realnej oceny powstałych zagrożeń przez posiadaczy tej infrastruktury lub wojewodę. Ustawa nie wskazywała kryteriów, według których należy dokonać oceny czy zakład, obiekt lub urządzenie ma istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskiej. Przepisy nie nakładały ani na spółki, ani na gminy obowiązków informowania wojewody o infrastrukturze o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania aglomeracji miejskiej.

Bezpieczeństwo lokalne jako jeden z elementów bezpieczeństwa wewnętrznego, jest odzwierciedleniem całokształtu organizacji i funkcjonowania organów państwa. Przez jego pryzmat kształtowane są nastroje społeczności lokalnych i ich stosunek do władz publicznych wszystkich stopni. Czynnikiem istotnie wpływającym na poczucie bezpieczeństwa ludzi jest zaspokojenie ich potrzeb w zakresie dostaw wody, ciepła oraz usuwanie ścieków komunalnych. Są to zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego szczebla podstawowego (gminy) jako zadania własne.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia obowiązkowej ochronie podlegają zakłady, obiekty i urządzenia (w szczególności ciepłownie, ujęcia wody, wodociągi i oczyszczalnie ścieków) mające istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Ustawa nie wskazuje jednak ani na jakiej podstawie, ani też w jakim trybie ma być oceniana istotność ww. infrastruktury (lub jej brak) dla funkcjonowania aglomeracji miejskich. Nie definiuje też samego pojęcia aglomeracja miejska. Ponadto nie nakładała na spółki, gminy obowiązków informowania wojewody o infrastrukturze o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania aglomeracji miejskiej, a która powinna podlegać obowiązkowej ochronie.

Ustawa o ochronie osób i mienia zobowiązuje wojewodów do prowadzenia ewidencji zlokalizowanych na terenie województwa obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, w szczególności na podstawie wykazów sporządzanych przez podmioty wymienione w ustawie. Daje też prawo wojewodom do umieszczania w tej ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń innych podmiotów, jednak nie wskazuje, z czyjej inicjatywy powinno to nastąpić. Jest to istotna luka, gdyż podmioty zarządzające tego rodzaju obiektami nie muszą być zainteresowane występowaniem z inicjatywą w tym zakresie, choćby z uwagi na koszty finansowe wiążące się z obowiązkową ochroną (wydatki na środki techniczne ochrony, koszty osobowe, itp.).

Położone we wschodniej części Polski województwo lubelskie (graniczące z obwodem brzeskim na Białorusi i z obwodami lwowskim i wołyńskim w Ukrainie) jest narażone na ataki na infrastrukturę istotną dla bezpieczeństwa publicznego (zniszczenie, zakłócenie funkcjonowania lub wywołanie paniki). Głównym celem kontroli NIK była ocena działań administracji publicznej w celu zapewnienia prawidłowej i rzetelnej ochrony zakładów, obiektów i urządzeń niezaliczonych do infrastruktury krytycznej, ale mających istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich w woj. lubelskim. Ocenie poddano również przygotowanie na wypadek wystąpienia zdarzenia skutkującego ich zniszczeniem lub uszkodzeniem. Kontrolę przeprowadzono w urzędzie wojewódzkim, pięciu urzędach miast oraz pięciu spółkach komunalnych tych miast. Dodatkowo kontrolerzy zasięgnęli również informacji w 15 nieobjętych kontrolą urzędach wojewódzkich oraz Komendzie Wojewódzkiej Policji w Lublinie i w Nadbużańskim Oddziale Straży Granicznej w Chełmie. Kontrolą objęto lata 2021-2024 (do 15 lipca).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Z ustaleń kontroli wynika, iż znaczącemu odsetkowi ludności nie zapewniono adekwatnego do potencjalnych zagrożeń poziomu zabezpieczenia dostaw wody, ciepła i odbioru ścieków. Według ewidencji prowadzonej przez wojewodę tylko trzy podmioty komunalne realizujące dostawy wody, energii cieplnej i odbioru ścieków były objęte obowiązkową ochroną, przewidzianą ustawą o ochronie osób i mienia. Obszary, obiekty i urządzenia tych podmiotów zostały umieszczone w ewidencji prawie ćwierć wieku temu (odpowiednio w 2000 i 2002 r.). W okresie objętym kontrolą Wojewoda Lubelski nie wydawał decyzji o umieszczeniu w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania aglomeracji miejskich, takich jak: ciepłownie, ujęcia wody, wodociągi czy oczyszczalnie ścieków. Według informacji uzyskanych od podmiotów (wojewodów) nieobjętych niniejszą kontrolą NIK, taka sama sytuacja dotyczyła połowy polskich województw.

Stwierdzono różnice w podejściu zarządzających tymi podmiotami do kwestii ochrony. W spółkach, w stosunku do których były wydane przez wojewodę decyzje o obowiązkowej ochronie, zastosowane środki ochrony dawały pewniejsze zapewnienie zabezpieczenia przed nieuprawnioną ingerencją niż miało to miejsce w spółkach, na które nie zostały nałożone obowiązki ochrony w drodze decyzji wojewody. Pozytywnym wyjątkiem była jedna spółka, która pomimo braku takiej decyzji podejmowała skuteczne działania w celu zapewnienia bezpieczeństwa, w wyniku których m.in. ujawniono zdarzenie o charakterze szpiegowskim.

Skontrolowane jednostki nie występowały do Wojewody Lubelskiego o wydanie decyzji o objęciu obowiązkową ochroną zakładów, obiektów lub urządzeń służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb w zakresie dostaw wody, energii cieplnej oraz usuwania ścieków komunalnych. Niepodejmowanie inicjatywy w tym zakresie tłumaczono:

brakiem przepisów wskazujących obowiązek i formę zgłoszenia obiektów do prowadzonej przez wojewodę ewidencji;
niewiedzą, czy zakłady, obiekty lub urządzenia już nie są ujęte w tej ewidencji;
brakiem potrzeb z uwagi na wdrożenie zabezpieczeń we własnym zakresie;
niezidentyfikowaniem ryzyk wystąpienia niepożądanych incydentów.

W połowie skontrolowanych urzędów miast nie monitorowano ryzyk dla bezpieczeństwa infrastruktury wodno-kanalizacyjnej i ciepłowniczej. Odmienne podejście stwierdzono w urzędach tych miast, w których miały już miejsce incydenty w spółkach odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców wodę, ciepło i usuwanie ścieków. Tylko w połowie urzędów miast zostały opracowane procedury na wypadek zakłóceń w dostawie wody dla ludności, w tym zasady szacowania potrzeb zaopatrzenia w wodę w sytuacji kryzysowej. W pozostałych najczęściej uznawano, iż odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa posiadanej infrastruktury spoczywa na spółce komunalnej.

Wnioski

Na podstawie wyników kontroli, NIK wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o:

dokonanie kompleksowej oceny obowiązującej ustawy o ochronie osób i mienia, w tym w zakresie spójności jej przepisów z później wprowadzanymi obowiązującymi regulacjami (m.in. ustawą o zarządzaniu kryzysowym, ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie);
wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą dotyczącą zmian w obowiązujących przepisach w zakresie niezbędnym do usunięcia zidentyfikowanych niespójności i nieprecyzyjnych unormowań;
zobowiązanie wojewodów do aktualizacji ewidencji na podstawie wyników własnych, cyklicznych analiz i stałego, bieżącego monitoringu zagrożeń realizowanego w ramach kompetencji wynikających z ustaw o wojewodzie oraz o zarządzaniu kryzysowym.

Podmioty realizujące zbiorowe zaopatrzenie w wodę, energię cieplną, odbiór i oczyszczanie ścieków komunalnych w latach 2021 – I półrocze 2024 w woj. lubelskim

	Zbiorowe zaopatrzenie w wodę (podmioty objęte kontrolą NIK)	Odbiór i oczyszczalnie ścieków komunalnych (podmioty objęte kontrolą NIK)	Zbiorowe zaopatrzenie w energię cieplną (miasta 1-5: podmioty nieobjęte kontrolą NIK)
miasto nr 1: od 200 000 mieszkańców	95,5%	98,5%	brak danych
miasto nr 2: od 50 000 do 99 999 mieszkańców	98,8%	90,8%	brak danych
miasto nr 3: od 50 000 do 99 999 mieszkańców	91%	89%	brak danych
miasto nr 4: od 20 000 do 49 999 mieszkańców	99,9%	99,4%	brak danych
miasto nr 5: od 20 000 do 49 999 mieszkańców	97,5%	95,1%	brak danych
miasto nr 6: od 10 000 do 19 999 mieszkańców	99,7%	98,8%	57,9%