NIK o wdrażaniu gospodarki obiegu zamkniętego

3 tygodni temu

W Polsce transformacja w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym nie była w pełni skuteczna. Wskaźnik cyrkularności w latach 2018-2023 pogorszył się, nie osiągnięto także wymaganego przez regulacje UE poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. Warto w tym miejscu podkreślić, iż Polska w latach 2021-2024 wpłaciła do budżetu UE ok. 9 mld zł z tytułu tzw. podatku od plastiku, w związku z nieprzetworzonymi odpadami z tworzyw sztucznych. NIK zwraca również uwagę, iż transformacji w GOZ nie sprzyjały opóźnienia we włączeniu do polskiego prawa aktów prawa unijnego, wprowadzających najważniejsze w tym zakresie przepisy. W ocenie NIK realizacja działań na rzecz GOZ, podejmowanych przez państwo, w szczególności w ramach Mapy drogowej GOZ, a także będących w kompetencji gmin, wymaga dalszej koordynacji i ewaluacji, a także powiązania działań na rzecz GOZ i ukształtowania ich w spójny proces.

Działania na rzecz wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym

Gospodarka o obiegu zamkniętym (GOZ, gospodarka cyrkularna) jest modelem gospodarczym, w którym produkty są wykorzystywane tak długo, jak to możliwe, a następnie naprawiane, odnawiane lub poddawane recyklingowi. Celem tego modelu jest minimalizowanie ilości odpadów i wykorzystywanie zasobów w sposób wydajny i zrównoważony. Unia Europejska i Polska dążą do gospodarki cyrkularnej z uwagi na wyczerpywanie się zasobów surowców nieodnawialnych, wzrost ich cen i zależność od dostaw z zagranicy, wyzwania w kontekście ochrony środowiska, a także niestabilną sytuację geopolityczną. Transformacja polskiej gospodarki w kierunku GOZ zaplanowana została w Mapie drogowej transformacji w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym, przyjętej przez polski rząd we wrześniu 2019 r. jako jeden z projektów Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.). Jej realizację przewidziano na lata 2021-2023. Wyznaczono główne resorty odpowiedzialne za realizację poszczególnych działań: Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwo Infrastruktury oraz Ministerstwo Edukacji i Nauki.

W lipcu 2022 r. rząd przyjął Strategię Produktywności 2030, która miała na celu głęboką, modernizującą zmianę charakteru polskiej gospodarki, w tym zwiększenie wykorzystania surowców wtórnych i odnawialnych, zmniejszenie przemysłowej produkcji odpadów oraz wsparcie państwa w przejściu na GOZ. W Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dofinansowano pilotażowe projekty wdrażania GOZ w trzech gminach: Tuczno (zachodniopomorskie), Wieluń (łódzkie) i Łukowica (małopolskie).

Gminy odgrywają istotną rolę we wdrażaniu GOZ, choć w tej chwili ogranicza się ona przede wszystkim do realizacji zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi. Duże miasta mają większe możliwości organizacyjno-finansowe we wdrażaniu GOZ. Przykładowo – kontrolowane miasta Gdańsk, Kraków i Lublin – brały udział w projekcie Circular Cities Program Poland, efektem którego było opracowanie strategii GOZ dla danego miasta.

Z raportu Europejskiego Trybunały Obrachunkowego (ETO) pt. „Gospodarka o obiegu zamkniętym” z lipca 2023 r. wynika, iż – pomimo działań UE – transformacja w państwach członkowskich, przebiega powoli. W latach 2015-2021 średni wskaźnik wykorzystania materiałów w obiegu zamkniętym dla wszystkich 27 państw UE wzrósł zaledwie o 0,4 punktu procentowego, a w siedmiu z nich – w Polsce, Szwecji, Rumunii, Danii, Luksemburgu, Finlandii i na Litwie – wskaźnik ten choćby zmalał. Zdaniem ETO obowiązujące w krajach członkowskich UE strategie dotyczące wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym są zbyt skoncentrowane na gospodarowaniu odpadami, a za mało na działaniach mających na celu zapobieganie ich powstawaniu.

Niniejsza kontrola badała prawidłowość i skuteczność wdrażania gospodarki cyrkularnej przez administrację rządową i samorządową. Była to pierwsza kontrola NIK dotycząca bezpośrednio gospodarki obiegu zamkniętego. NIK skontrolowała Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Edukacji i Nauki, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz osiem gmin: Gdańsk, Kraków, Lublin, Krasnobród (lubelskie), Tuczno (zachodniopomorskie), Wieluń (łódzkie), Łukowica (małopolskie), Sokoły (podlaskie). Okres objęty kontrolą to lata 2018-2022.

Niepełna realizacja działań z Mapy drogowej GOZ oraz opóźniony proces legislacyjny

Działania z Mapy drogowej GOZ realizowane przez ministerstwa miały charakter przede wszystkim legislacyjny, analityczno-koncepcyjny oraz informacyjno-promocyjny. Zasadniczo wspierały one wdrażanie gospodarki o obiegu zamkniętym, choć nie były w pełni skuteczne, terminowe oraz nie zawsze miały istotne oddziaływanie. Wynikało to z niedostatecznej współpracy między resortami, jak również niewystarczającej koordynacji i monitoringu działań ze strony Ministra Rozwoju i Technologii. W konsekwencji do końca listopada 2023 r. (tj. zakończenia niniejszej kontroli) spośród 41 zaplanowanych działań zakończono 28, nie zrealizowano 13 (w tym czterech działań nie rozpoczęto). Nie sporządzano również sprawozdań uwzględniających stan realizacji poszczególnych działań wraz ze wskazaniem przyczyn niepowodzeń w realizacji oraz możliwych działań zaradczych.

Mapa drogowa była zaplanowana do końca 2023 r. i nie została zaktualizowana. Dlatego od 2024 r. podstawowym dokumentem planistycznym w zakresie gospodarki odpadami na szczeblu krajowym jest Krajowy plan gospodarki odpadami 2028.

Rząd nie dokonał na czas transpozycji kluczowych dla gospodarki obiegu zamkniętego przepisów prawa UE, w szczególności dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady (UE): 2018/851 (zmieniającej dyrektywę odpadową), 2018/852 (zmieniającej dyrektywę opakowaniową), a także plastikowej (SUP) 2019/904. Wobec niedotrzymania przez Polskę terminu transpozycji wymienionych wyżej dyrektyw do krajowego porządku prawnego Komisja Europejska wszczęła postępowania w sprawie uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy ww. dyrektyw. Postępowania te zostały następnie zamknięte po złożeniu przez Polskę odpowiedzi na zarzuty formalne.

Poziom recyklingu odpadów komunalnych w Polsce poniżej poziomu wymaganego przez UE

Polska zadeklarowała, iż w 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 41% masy odpadów. Dyrektywa odpadowa 2008/98/WE nakładała na Polskę obowiązek osiągnięcia poziomu 50% w 2020 r. W kolejnych latach poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w Polsce liczony był nową metodą i wyniósł 26% w 2021 r. i 27% w roku 2022. NIK wskazuje na wysokie ryzyko nieosiągnięcia przez Polskę wymaganego przez UE poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, tj. minimum: 55% do 2025 r., a także istotne ryzyko nieosiągnięcia poziomu ich składowania (maksymalnie 30% wagowo w latach 2025-2029, do 20% w latach 2030-2034, do 10% od 2035 r.). Może to skutkować nałożeniem na Polskę kar przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Od 2021 r. kraje Unii Europejskiej są zobowiązane do płacenia opłaty (tzw. podatek od plastiku) od masy opakowań z tworzyw sztucznych, które nie są poddawane recyklingowi. Polska wpłaciła w latach 2021-2024 ok. 9 mld zł do budżetu UE z tytułu tej opłaty.

Gospodarka cyrkularna w gminach to głównie realizacja zadań wynikających z gospodarki odpadami komunalnymi

Działania ośmiu skontrolowanych gmin w obszarze gospodarowania odpadami były na ogół prawidłowe, ale nie były powiązane z procesem transformacji ku gospodarce obiegu zamkniętego. Kontrolowane gminy zapewniły selektywne zbieranie odpadów komunalnych, obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W większości gmin objętych kontrolą dominowały inne, mniej pożądane niż recykling i przygotowanie do ponownego użycia, sposoby zagospodarowania komunalnych odpadów: unieszkodliwienie przez składowanie oraz spalanie.

W skali kraju ilość odpadów komunalnych zebranych selektywnie systematycznie rośnie, co jest zjawiskiem pozytywnym. W 2018 r. zebrano selektywnie ponad 3,6 mln ton (29% ogółu wytworzonych odpadów komunalnych), zaś w 2022 r. – 5,4 mln ton (tj. 40%). Według danych GUS w polskich gminach udział odzysku odpadów komunalnych zwiększył się z 57% w 2018 r. do 61% w 2022 r. Było to głównie efektem większego poziomu kompostowania i fermentacji (wzrost z 8% w 2018 r. do 14% w 2022 r.), gdyż poziom recyklingu pozostał na zbliżonym poziomie (26% w 2018 r. wobec 27% w 2022 r.).

Program pilotażowy GOZ na projekty realizowane w trzech gminach: Łukowica, Wieluń i Tuczno, zasadniczo został przygotowany i przeprowadzony prawidłowo, choć większej skuteczności wymagało egzekwowanie przez NFOŚiGW obowiązków sprawozdawczych od beneficjentów.

Poziom cyrkularności w polskiej gospodarce wciąż nieznaczny

Działania na rzecz GOZ nie spowodowały poprawy cyrkularnego wykorzystania materiałów w polskiej gospodarce. Według danych Eurostatu w kontrolowanym okresie nastąpił istotny spadek wykorzystania w polskim przemyśle materiałów z recyklingu z 76 mln ton w 2018 r. do 46 mln ton w 2023 r. Miało to przełożenie na wskaźnik wykorzystania materiałów w obiegu zamkniętym, który uległ zmniejszeniu z poziomu 10,5% w 2018 r. (10. miejsce wśród państw UE) do 7,5% w 2023 r. (16. miejsce w UE). Dla porównania wskaźnik cyrkularności dla UE wyniósł 11,6% w 2018 r. oraz 11,8% w 2023 r.

Oznacza to, iż ponad 90% materiałów wykorzystywanych w naszej gospodarce pochodziło z surowców pierwotnych. Jedną z przyczyn spadku wskaźnika cyrkularności jest rosnący poziom gromadzenia (akumulacji) materiałów w infrastrukturze (budynki, drogi i maszyny) i produktach, wykorzystywanych przez długi czas, a także znaczny udział spalania paliw kopalnych. Poprawa tego wskaźnika może nastąpić m.in. poprzez: zwiększenie poziomu recyklingu odpadów, rozwijanie rynku surowców wtórnych czy wprowadzanie nowych technologii, które umożliwiają bardziej efektywne wykorzystanie materiałów (ekoprojektowanie).

Decoupling i wzrost produktywności zasobów

NIK ocenia pozytywnie decoupling, czyli rozdzielenie współzależności realnego wzrostu gospodarczego od całkowitej masy wykorzystywanych zasobów materiałowych oraz wytwarzanych odpadów, co ogranicza negatywny wpływu gospodarki na środowisko. W latach 2018-2022, pomimo ok. 15% realnego wzrostu PKB Polski, łączna masa wytworzonych odpadów wzrosła tylko o ok. 0,5% (ze 127,8 mln ton w 2018 r. do 128,4 mln ton w 2022 r.), przy czym masa odpadów przemysłowych nieznacznie się zmniejszyła o 0,3% (ze 115,3 mln ton w 2018 r. do 115 mln ton w 2022 r.).

Masa wszystkich odpadów wytworzonych w Polsce (przemysłowych i komunalnych) przypadająca na 1 mieszkańca wynosiła 4,6 ton w 2018 r. i wzrosła do 4,7 ton w 2022 r. W Polsce produkuje się wciąż mniej odpadów per capita niż w UE (5,2 tony w 2018 r., 5,0 ton w 2022 r.), ale dystans ten zmniejszył się. Wynika to w dużej mierze ze wzrostu dochodu rozporządzalnego, wzrostu gospodarczego oraz rosnącej konsumpcji w Polsce.

W efekcie poprawy produktywności zasobów, każdy wyprodukowany w Polsce kilogram dobra jest realnie coraz bardziej wartościowy. Od 2018 r. do 2023 r. produktywność zasobów w Polsce zwiększyła się realnie o 23%, podczas gdy w UE o 9%. Mimo tej poprawy, zasoby materiałowe są wykorzystywane przez polską gospodarkę wciąż mniej wydajnie niż przeciętnie w UE. Kilogram materiałów pozwalał na wytworzenie PKB w 2022 r. o wartości 0,80 euro (1,5 euro wg standardu siły nabywczej - PPS) wobec 0,70 euro w 2018 r. (1,2 euro wg PPS), plasując nasz kraj na 22 miejscu w UE pod względem efektywności wykorzystania materiałów (21. według PPS).

Wnioski

Do Ministra Rozwoju i Technologii m.in. o sporządzanie sprawozdań z realizacji programów rządowych, w szczególności Mapy drogowej GOZ, z uwzględnieniem stanu realizacji poszczególnych działań wraz ze wskazaniem przyczyn niepowodzeń w realizacji oraz działań zaradczych.

Do gmin m.in. o:

zapewnienie realizacji gospodarki odpadami w sposób umożliwiający osiąganie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych;
zapewnienie w analizach stanu gospodarki odpadami komunalnymi wszystkich wymaganych informacji, a także zgodności informacji o poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ze sprawozdaniami z realizacji zadań gospodarowania odpadami komunalnymi, składanych w systemie BDO;
przeprowadzanie co najmniej raz na dwa lata kontroli podmiotów odbierających odpady komunalne;
podejmowanie działań wspierających ponowne użycie produktów i przygotowanie do ponownego użycia produktów, które wcześniej zostały odpadami, w szczególności do tworzenia i wspierania sieci ponownego wykorzystania i napraw oraz zachęt ekonomicznych.

-->

Idź do oryginalnego materiału