Ochronić wykluczonych cyfrowo

Prezydent 27 sierpnia zawetował nowelę ustawy o środkach ochrony roślin, a jedynym wskazanym przez niego powodem są spowodowane ustawą negatywne konsekwencje dla wykluczonych cyfrowo rolników.

Przypomnijmy: zakwestionowana ustawa nakłada wymogi na tzw. użytkowników profesjonalnych (w tym rolników w ich gospodarstwach rolnych) w zakresie prowadzenia i przechowywania dokumentacji stosowanych środków ochrony roślin, które to wymogi są możliwe do realizacji wyłącznie cyfrowo w dedykowanym rządowym systemie teleinformatycznym – Elektronicznej Dokumentacji Stosowanych Środków Ochrony Roślin. Informacje zgromadzone w tym systemie będą dostępne dla całej grupy organów administracji publicznej i innych podmiotów dla celów wykonywania ich zadań publicznych. Niewykonywanie tak uregulowanego obowiązku prowadzenia elektronicznej dokumentacji w tym systemie stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny.

Prezydent uznał, iż takie rozwiązanie narusza m.in. zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 konstytucji. Wprowadzono bowiem rozwiązanie nieuwzględniające wykluczenia cyfrowego, w tym braku wystarczających kompetencji cyfrowych części rolników i ograniczonego w wielu regionach wiejskich dostępu do stabilnego internetu, ale także przerzucające na użytkowników koszty wykonania obowiązku. Usunięciem tej wady – według prezydenta – będzie alternatywna możliwość prowadzenia dokumentacji w postaci papierowej.

Bariera wykluczenia cyfrowego

Wskazany przez głowę państwa problem istnieje od początku informatyzacji działań państwa. Jednym z głównych wyzwań cyfryzacji jest przeciwdziałanie marginalizowaniu i wykluczeniu osób, które nie mają dostępu do technologii cyfrowych lub nie potrafią z nich korzystać, a przynajmniej jest to dla nich znacząco utrudnione.

Co ważne, główny akcent w rozwiązywaniu tego problemu położono na zapewnienie dostępu do sprzętu i internetu połączone z edukacją cyfrową i dodatkowym wsparciem, w tym też indywidualnym, niektórych kategorii osób (np. seniorów czy niepełnosprawnych). Służy temu także rozwój samych e-usług w kierunku zapewnienia ich większej dostępności i przyjaznej obsługi. Co oczywiste, nie ma bowiem odwrotu od transformacji cyfrowej, na której znacząca większość społeczeństwa powinna skorzystać.

Jednak przez cały czas pozostaje pytanie, na które częściowo już odpowiada prezydenckie weto, czy ze względu na sytuację niektórych kategorii osób przez cały czas nie należy utrzymywać alternatywnych możliwości załatwiania spraw urzędowych (w postaci papierowej), połączonego też z obsługą stacjonarną w urzędach i możliwością kontaktu telefonicznego, aczkolwiek to ostatnie raczej w ograniczonym zakresie ze względu na potencjalne zagrożenia.

W założeniu cyfryzacja ma być bowiem ułatwieniem dla obywateli, a nie barierą. W alternatywnych rozwiązaniach (wobec tych cyfrowych) przede wszystkim bierzemy pod uwagę sytuację wykluczonych cyfrowych, a badania potwierdzają ich oczekiwania. Przykładowo: osoby w podeszłym wieku najbardziej preferują możliwość kontaktu osobistego z punktu widzenia wartości informacyjnej dla nich.

Stanowcza reakcja

Jednak pozostawienie alternatywnych sposobów przydatne pozostaje także dla „niewykluczonych” w przypadku chwilowej niedostępności korzystania z e-usług, i to występującej zarówno po stronie użytkowników, jak i dostawców e-usług (np. awarie systemów).

Na powyższe nakłada się dodatkowy problem uzależnienia użytkowników od faktycznego działania dedykowanego publicznego systemu teleinformatycznego, w sytuacji gdy użytkownicy tylko w nim są zobligowani do dokonania określone czynności.

Weto prezydenta do sierpniowej nowelizacji ustawy to pierwsze od dawna mające tak daleko idące konsekwencje zanegowanie dopuszczalności nakładania obowiązków wyłącznie w postaci cyfrowej i jedynie w określonym systemie teleinformatycznym. Dużo wcześniej, bo 6 lutego 2007 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł w sprawie P 25/06 niezgodność z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 konstytucji tych przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, które przewidywały wyłącznie elektroniczną postać złożenia wniosku o dofinansowanie do PFRON, „bez alternatywnej drogi dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione”.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego praktycznie nie został zauważony w dalszej transformacji cyfrowej polskiej administracji publicznej. Dotychczas w prawie nie określono uniwersalnego standardu praw związanych z cyfrowym wykluczeniem. Stale poszerza się za to katalog spraw możliwych do załatwienia jedynie online i to nie tylko w zakresie skierowanym do profesjonalnych uczestników obrotu. Twórcy rozwiązań e-administracji zdają się nie zauważać potrzeb wykluczonych.

Znamienny jest proces legislacyjny samej zawetowanej ustawy. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy i w jego OSR wprost zadeklarowano, iż ta ustawa nie ma żadnego bezpośredniego wpływu na sytuację ekonomiczną i społeczną osób niepełnosprawnych oraz starszych. Problem zauważono dopiero na etapie prac parlamentarnych, w którym do ustawy wprowadzono okresy przejściowe na rozpoczęcie prowadzenia e-dokumentacji w rządowym systemie, w tym najdłuższe pięcio- i dziesięcioletni dla rolników w gospodarstwach rolnych o powierzchni odpowiednio do 5 ha i do 2 ha.

Prezydent uznał to rozwiązanie za niewystarczające. Rzeczywiście można zadać pytanie, czy jedynie przesunięcie terminu wprowadzenia obowiązku wystarczająco uwzględnia sytuację części starszych rolników gospodarujących na niewielkim areale. Nie chodzi zatem jedynie o okresowe (na czas transformacji cyfrowej) pozostawienie tradycyjnych komunikacji i dokumentowania, ale o stałe ich funkcjonowanie, o ile tylko będzie takie oczekiwanie chociaż części obywateli z uwagi na własną sytuację osobistą.

Wnioski z weta

Jeżeli weta nie będziemy rozpatrywali jedynie w kategorii politycznej batalii, to może ono stanowić istotny sygnał do prawnej korekty wdrażanych rozwiązań cyfrowych, które w większym stopniu powinny uwzględniać sytuację wykluczonych cyfrowo, właśnie pozostawiając dla nich alternatywnie tradycyjne sposoby komunikacji i dokumentowania. o ile to nie nastąpi, a prezydent będzie konsekwentny w swoim stanowisku, grozi nam klincz we wprowadzanych ustawami rozwiązaniach elektronicznej administracji.

Zadanie nie jest proste również z powodu wielopoziomowej presji w Unii Europejskiej na transformację cyfrową, w tym też nakładania w prawie unijnym cyfrowych obowiązków na adresatów działań administracji. Sama zawetowana ustawa realizuje rozporządzenie wykonawcze Komisji Europejskiej 2023/564 z 10 marca 2023 r., które razem ze związanym z nim rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009 z 21 października 2009 r. stało się przedmiotem rozbieżnych opinii rządu i prezydenta, czy w tym przypadku nakłada się bezwzględny obowiązek cyfryzacyjny.

Autor jest profesorem w Instytucie Nauk Prawnych PAN i adwokatem.