Odległość od cmentarza nie blokuje pozwolenia na budowę, jeżeli dopuszcza ją plan miejscowy

Stan faktyczny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wydał wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W sprawie tej Wojewoda utrzymał w mocy decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmowną z powodu sprzeczności inwestycji z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.8.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315; dalej: TerSanitCmentR). Wyjaśniono, iż zgodnie z powołanym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, iż teren posiada sieć wodociągową i budynki są do tej sieci podłączone. Stwierdzono, iż zgodnie z projektem budynek miałby zostać przyłączony do sieci wodociągowej. Dlatego minimalna zabudowa od cmentarza wynosi 50 m. Natomiast odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy cmentarza wynosi około 18 m, zaś od najbliższego nagrobka około 20-25 m. Organ odwoławczy podniósł, iż celem wskazanego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób zamieszkałych w pobliżu cmentarza.

Zwrócono uwagę, iż w starym planie miejscowym z 2001 r. teren przedmiotowej działki był wyłączony spod inwestycji. Nowy plan miejscowy z 2023 r. dopuszcza zabudowę jednorodzinną na tej działce, jednak jest to niezgodne z przepisami cytowanego rozporządzenia.

Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów inwestora, iż cmentarz jest zamknięty od 1961 r., ostatni pochówek zaś miał miejsce do 1945 r., a w 1988 r. cmentarz wpisany został do rejestru zabytków. Stwierdzono, iż okoliczności te nie mają żadnej doniosłości prawnej. Wskazano, iż w przypadku cmentarzy nieczynnych od wielu lat zagrożenie dla zdrowia zostało zminimalizowane jednak wymaga to badań i analiz, i nie można stwierdzić z całą pewnością ze takie zagrożenie nie ma miejsca. Przepisy regulujące odległość zabudowy od cmentarzy nie uzależniają ich stosowania od tego czy cmentarz jest użytkowany, czy też nie.

Inwestorzy wnieśli skargę.

Stanowisko WSA

Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem skarżący podnosili, iż przedstawiony przez nich projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego organy orzekające nie negowały. Powinny więc orzec zgodnie z treścią ustaleń planu miejscowego, gdyż były związane ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają też racji twierdząc, iż plan miejscowy pozostaje sprzeczny z przywołanym § 3 ust. 1 TerSanitCmentR.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 poz. 418; dalej: PrBud) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 PrBud organ ten sprawdza też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą kwestionować ustaleń obowiązującego planu miejscowego przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Proces inwestycyjny dzieli się na wyodrębnione etapy, kończące się zaskarżalnym aktem, który jest wiążący na kolejnych etapach inwestycyjnych. Do każdego z etapów inwestycyjnych mają zastosowanie odrębne przepisy, które są weryfikowane na danym etapie. o ile określony przepis znajdował zastosowanie na wcześniejszym etapie procedury zmierzającej do realizacji budowy i został zakończony wydaniem prawomocnego aktu, to uznaje się, iż kwestia objęta tym uregulowaniem została już rozważona i przesądzona. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Przytoczony przepis § 3 ust. 1 TerSanitCmentR ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób zamieszkałych w pobliżu cmentarza. Ocena zgodności inwestycji z tym unormowaniem rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji lub przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po zajęciu stanowiska adekwatnego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który ocenia dopuszczalność zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Potwierdzają to przepisy art. 17 pkt 6 lit. a tiret 9, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: PlanZagospU) oraz art. 3 pkt 1 i 1a ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 416; dalej: PISU). Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy opiniowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Gdyby wystarczyło proste zestawienie odległości planowanej zabudowy mieszkalnej z treścią ww. przepisu, zbędne byłoby uzgadnianie projektu decyzji na etapie ustalania warunków zabudowy czy uchwalania planu miejscowego przez organ inspekcji sanitarnej, a więc poddanie ocenie wyspecjalizowanego organu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej możliwości zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w strefie wokół zlokalizowanego cmentarza.

Sąd wskazał, iż wielokrotnie już uchylał postanowienia organów inspekcji sanitarnej odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z powodu sąsiedztwa zabytkowych cmentarzy, zamkniętych od kilkudziesięciu lat. W tych sprawach i wydanych wyrokach wyjaśniono, iż celem wydania rozporządzenia było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej przez m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Dlatego istniejącego ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochówkiem zmarłych na tym terenie. Skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. 2025 r., poz. 1590; dalej: CmentU) zezwolił na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznał, iż z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29.3.2018 r., IV SA/Po 1190/17, Legalis).

W wyroku z 4.12.2023 r., II OSK 1491/22, NSA potwierdził, iż upływ okresu ponad 40 lat od ostatniego pochówku zwalnia z obowiązku zachowania strefy sanitarnej wynikającej z § 3 ust. 1 TerSanitCmentR. Przepis ten bowiem dotyczy cmentarza czynnego, na którym realizowane są pochówki.

Komentarz