Odmowa wydania pozwolenia na budowę, gdy plan miejscowy przewiduje zakaz budowy

Stan faktyczny

WSA w Łodzi rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i skargę oddalił.

Decyzja Wojewody utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę 4 budynków „zagrodowych” wraz z niezbędnymi urządzaniami budowlanymi. Prezydent Miasta w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zamierzenie objęte wnioskiem zostało określone jako „budowa 4 budynków o przeznaczeniu zagrodowym (…)”. Niezabudowane działki znajdują się na terenie oznaczonym w całości symbolem 3R na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, iż zapisy planu wykluczają aktualnie możliwość lokalizacji nowej zabudowy na terenie 3R. W ocenie Prezydenta Miasta Łodzi, projekt zawiera nieusuwalną wadę i niemożliwe jest dostosowanie wniosku o pozwolenie na budowę do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje całkowitym brakiem możliwości realizacji planowanej inwestycji oraz wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na budowę.

Skarżący wywiedli odwołania, a następnie skargę.

Stanowisko WSA

WSA uznał, iż skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o treść art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: PrBud), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (…).

Oznacza to, iż w przypadku gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieruchomość Skarżącego jest zlokalizowana na gruntach ornych oraz zadrzewionych i nie jest zabudowana. W ocenie Sądu takie przeznaczenie nieruchomości Skarżącego w planie miejscowym stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz odpowiada społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu tych terenów.

Dla tej nieruchomości w § 19 ust. 2 planu miejscowego ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze i przeznaczenie uzupełniające: usługi agroturystyczne, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna. W tym zakresie plan miejscowy jednoznacznie dopuszcza jedynie remont i przebudowę istniejącej zabudowy, dopuszczając dodatkowo rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej. Jednocześnie, jak wynika z postanowień § 4 ust. 1 pkt 20 planu miejscowego, pod pojęciem zabudowy istniejącej rozumie się budynki istniejące w dniu wejścia w życie planu, a także posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Tym samym planowana sporna inwestycja skarżącego niewątpliwie tego warunku nie spełnia. Przewiduje ona bowiem budowę zupełnie nowych budynków, a nie jakąkolwiek modernizację istniejącej struktury (remont, przebudowa, rozbudowa czy nadbudowa).

Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: PlanZagospU), a pozostających w zgodzie z jej celami oraz istotą planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 18.4.2012 r., II OSK 162/12, Legalis). W jednym z orzeczeń NSA stwierdził, iż art. 15 ust. 2 PlanZagospU wskazuje, jakie ustalenia obowiązkowo powinny znaleźć się w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, iż brak takich ustaleń zawsze dyskwalifikuje plan, który ich nie zawiera. Należy bowiem podkreślić, iż ustalenia określone w art. 15 ust. 2 PlanZagospU powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. jeżeli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 20.4.2016 r., II OSK 1993/14, Legalis). Zatem brak wprowadzenia bezpośredniego zakazu zabudowy na danym obszarze, gdy zakaz takiej zabudowy wynika z innych regulacji planu, jak w niniejszym przypadku, gdy w planie wskazuje się wyłącznie na możliwość remontu, przebudowy, czy rozbudowy, nie może prowadzić do wniosku o niezgodności planu miejscowego z regulacjami ustawowymi.

Na co powoływał się Skarżący?

Za nietrafne WSA uznał powoływanie się przez Skarżącego na wskazane w treści skargi wyroki sądów administracyjnych. Zapadły one w zupełnie innych uwarunkowaniach faktycznych. Innymi słowy, powoływane co do zasady słuszne tezy z uzasadnień tych wyroków zostały zaczerpnięte bez uwzględnienia realiów stanów faktycznych spraw, których dotyczyły. I tak w powoływanym przez Skarżącego wyroku WSA w Warszawie z 25.3.2021 r., VII SA/Wa 305/21, Legalis, w stanie faktycznym sprawy chodziło o zakwestionowanie zgody na dopuszczenie rozbudowy z jednoczesnym zachowaniem istniejących budynków. Sąd przyjął, iż postanowienia planu, co do których stwierdzono nieważność w sposób sprzeczny z innymi regulacjami planu w sposób niedopuszczalny, ograniczały prawa właścicielskie inwestora do robót w obrębie istniejącej zabudowy bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem natomiast jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustaleniach szczegółowych. Sąd wskazał, iż rozbudowa z istoty swojej zmierza do zmiany gabarytów obiektu budowlanego, a zatem wskazane regulacje wprost sobie przeczyły.

Natomiast w powoływanym w skardze wyroku NSA z 7.5.2024 r., II OSK 2185/23, mieliśmy w praktyce do czynienia z sytuacją, w której związku z ustaloną treścią planu miejscowego skarżący, z uwagi na ustaloną linię zabudowy, na swojej nieruchomości – pomimo zaliczenia jej w całości do terenu zabudowy zagrodowej – nie mógł podjąć działalności inwestycyjnej w sytuacji gdy w planie miejscowym brak było sformułowanego zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego. Mieliśmy zatem faktycznie do czynienia z ukrytym zakazem zabudowy z uwagi na wprowadzenie regulacji dotyczącej linii zabudowy w taki sposób, iż uniemożliwiało to jakąkolwiek zabudowę nieruchomości skarżącego.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 35 ust. 4 PrBud oraz art. 35 ust. 5 PrBud przez ich błędne zastosowanie. Skoro bowiem, jak ustalono powyżej, inwestycja skarżącego nie spełnia wymagań zgodności z planem miejscowym, to nie sposób mówić o błędnym niezastosowaniu art. 35 ust. 4 PrBud, czy odpowiednio – błędnym zastosowaniu art. 35 ust. 5 PrBud.

Także zarzuty naruszenia art. 140 KC oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie mogły znaleźć uznania Sądu.

Ustalenia planu miejscowego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, wyznaczają granice korzystania z rzeczy.