Organ nie może sam nadać pismu charakteru wniosku

Stan faktyczny

Komendant Miejski Policji w (…) (dalej: Organ) rozkazem personalnym z 23.1.2023 r. zwolnił Z.A. (dalej: Skarżący) ze służby w Policji z 3.2.2023 r. Z kolei 9.4.2025 r. Skarżący wystosował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (…) (dalej: Organ II instancji) przedsądowe wezwanie do zapłaty wyrównania należnych świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za miesiąc styczeń 2023 r. i luty 2023 r., jak również środków finansowych wypłacanych w ramach art. 117 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636; dalej: PolicjaU) od marca 2023 r. do sierpnia 2023 r. 15.4.2025 r. Organ zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z 16.5.2025 r. Organ odmówił Skarżącemu wypłaty ww. świadczeń. Organ II instancji, decyzją z 2.7.2025 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Zarzut skargi kasacyjnej

Wyrokiem z 19.11.2025 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU), oddalił skargę.

Od ww. wyroku Skarżący wywiódł skargę kasacyjną do NSA, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, m.in. art. 151 PostAdmU w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 61 § 1 i § 3 KPA w zw. z art. 104 KPA, poprzez oddalenie skargi, mimo wydania obu decyzji bez podstawy prawnej i mimo braku wniosku Skarżącego o wszczęcie postępowania.

Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji

W kontekście zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA NSA wskazał, iż Skarżący połączył obie przesłanki wyrażone w ww. przepisie, kwestionując zarówno ogólny brak podstawy do rozpatrzenia jego sprawy w trybie administracyjnym oraz jednocześnie zarzucając rażące naruszenie prawa, polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego, pomimo braku złożenia wniosku.

W ocenie NSA, adekwatną drogą dochodzenia roszczeń o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego. Charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, iż nie jest to stosunek pracy, ale wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, jak i akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnych. Skoro stosunek służbowy funkcjonariusza nie jest stosunkiem pracy, ale stosunkiem administracyjnoprawnym, roszczenia z niego wynikające nie są rozpoznawane w trybie adekwatnym dla spraw pracowniczych, ale na drodze postępowania administracyjnego, z możliwością kontroli sądowoadministracyjnej.

W świetle ww. wyjaśnień, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz art. 105 § 1 KPA okazały się nieusprawiedliwione.

Zasady oficjalności i skargowości

Jednocześnie uznanie, iż adekwatną drogą dochodzenia roszczeń z ww. wniosku jest droga postępowania administracyjnego, nie przesądza, iż kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Skarżący słusznie podnosi bowiem, iż WSA oddalając skargę, nie dostrzegł, iż organy obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 i 3 oraz 104 KPA.

NSA odniósł się do trybu wszczęcia postępowania administracyjnego i wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 1 i 3 KPA, postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednocześnie NSA podkreślił, iż przepisy nie wskazują wprost, który ze sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. O tym więc, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, co do zasady przesądzają przepisy prawa materialnego. Natomiast w razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, iż gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu (wyroki NSA: z 24.5.2001 r. IV SA 599/99 oraz z 25.10.2006 r., II OSK 1257/05, Legalis).

Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawy NSA wskazał, iż przedmiotem postępowania było przyznanie uprawnienia Skarżącemu, a zatem postępowanie w tego rodzaju sprawie powinno być zainicjowane złożeniem przez niego odpowiedniego wniosku. NSA zwrócił uwagę, iż w piśmie z 9.4.2025 r. Skarżący wezwał Organ do zapłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. i jednocześnie zastrzegł, iż brak odpowiedzi lub odpowiedź negatywna mogą zmusić Skarżącego do sądowej ochrony jego praw. W ocenie NSA z analizy tego pisma wynika, iż Skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. Świadczyły o tym tytuł pisma – „wezwanie do zapłaty”, jego treść oraz oczekiwanie „odpowiedzi w terminie 14 dni”. NSA odnotował, iż także w toku postępowania Skarżący wskazywał na cywilny, a nie administracyjny charakter jego żądania, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. W tej sprawie NSA uznał, iż pismo Skarżącego nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 § 1 KPA. Okoliczność ta uszła uwadze organów, a następnie WSA, co doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku.

WSA błędnie nie dostrzegł, iż decyzje organów zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 KPA, co odpowiada przesłance nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Organ wszczął bowiem postępowanie, a następnie wydał decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. W tym kontekście NSA podkreślił, iż nie jest rolą organu administracyjnego „dostosowywanie” oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje.

Jednocześnie generalna ocena, iż do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia adekwatna jest droga administracyjna, nie mogła mieć wpływu na wykładnię woli Skarżącego co do tego, iż oczekiwał on rozwiązania sporu w reżimie prawa cywilnego (niezależnie od schematy i dopuszczalności takiego oczekiwania). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z urzędu. Oceny tej nie zmienia także okoliczność, iż Skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty.

Skarżący słusznie wskazał, iż w związku z zaistniałymi wątpliwościami, Organ, działając zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego – pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 KPA) oraz udzielania informacji (art. 9 KPA), a także dyrektywą wynikającą z art. 64 § 2 KPA, powinien wezwać do sprecyzowania żądania, aby było ono pozbawione wątpliwości co do zamiaru Skarżącego. W doktrynie wskazuje się bowiem, iż nieprecyzyjność lub wątpliwości co do treści podania należy uznać za jego swoisty brak formalny, wymagający wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania.

Komentarz