2 dni temu
Regulacyjne piaskownice w prawie UE i polskim są dziś wielopoziomowym instrumentem, od miękkich programów dialogu, przez sektorowe klauzule eksperymentalne,
aż po wiążące reżimy unijne (Akt w sprawie sztucznej inteligencji)
i funkcjonują jako szczególny tryb stosowania prawa,
a nie odrębne źródło norm[1].
1. Pojęcie piaskownicy regulacyjnej i klauzul eksperymentalnych
Polityczna definicja piaskownicy regulacyjnej została przyjęta w Konkluzjach Rady UE z 16 listopada 2020 r. w sprawie piaskownic regulacyjnych i klauzul eksperymentalnych** („Council Conclusions”, dokument Rady 13026/20).
Rada UE określa piaskownice jako ramy, które poprzez zapewnienie ustrukturyzowanego kontekstu dla eksperymentów umożliwiają, w stosownych przypadkach, testowanie w rzeczywistym środowisku innowacyjnych technologii, produktów, usług lub podejść przez ograniczony czas i w ograniczonej części sektora lub obszaru podlegającego nadzorowi regulacyjnemu, zapewniając jednocześnie odpowiednie zabezpieczenia („frameworks which, by providing a structured context for experimentation, enable where appropriate in a real-world environment the testing of innovative technologies, products, services or approaches for a limited time and in a limited part of a sector or area under regulatory supervision ensuring that appropriate safeguards are in place”).
W tym samym dokumencie zdefiniowano klauzule eksperymentalne („experimentation clauses”) jako przepisy prawne, które pozwalają organom stosującym prawo korzystać na zasadzie „case‑by‑case” z określonego stopnia elastyczności przy testowaniu innowacyjnych rozwiązań[1].
KE w „SWD(2023) 277/2 final – Research and Innovation” doprecyzowuje, iż gdy piaskownica przewiduje derogację od obowiązującego prawa, wymaga to wyraźnej klauzuli eksperymentalnej w danym akcie ustawowym – pełniącej funkcję podstawy prawnej dla indywidualnych decyzji derogacyjnych[2].
W literaturze (m.in. Ranchordas, Štefanek, Bonca) piaskownice są ujmowane jako eksperymentalne reżimy prawne (‚experimental legal regimes”): czasowe, ograniczone podmiotowo i terytorialnie, powiązane z mechanizmami monitoringu i ewaluacji, natomiast klauzule eksperymentalne – jako szczególna forma delegacji ustawowej do czasowego „zmiękczenia” stosowania norm[3].
2. Poziom UE – soft law, Digital Finance, Akt w sprawie sztucznej inteligencji, TEFs, interoperacyjność
2.1. Soft law i agenda „lepszego stanowienia prawa”
Na poziomie UE podstawowymi dokumentami ramowymi są:
– konkluzje Rady z 16.11.2020 r. w sprawie piaskownic regulacyjnych i klauzul eksperymentalnych („Council Conclusions on Regulatory Sandboxes and Experimentation Clauses as Tools for an Innovation‑Friendly, Future‑Proof and Resilient Regulatory Framework”);
– aneks 13026/20 – zawierający definicje piaskownic i klauzul eksperymentalnych oraz zachętę do ich stosowania przy tworzeniu i przeglądzie prawa UE, w powiązaniu z Better Regulation Toolbox;
– SWD(2023) 277/2 final – dokument służb KE, który łączy piaskownice i klauzule eksperymentalne z narzędziami „lepszego stanowienia prawa” („ex post evaluation”, „fitness checks”).
Dokumenty te nie stanowią wiążących norm materialnych, ale kształtują linię polityczną: piaskownice mają być postrzegane jako narzędzie innowacji oraz adaptacyjnej regulacji, a ich wyniki – uwzględniane w ocenie i zmianach prawa[4].
2.2. FinTech – Digital Finance Strategy i europejskie urzędy nadzoru
W sferze finansów cyfrowych najważniejsze są[5]:
– COM(2020) 591 final – Digital Finance Strategy for the EU: wskazuje piaskownice regulacyjne i ośrodki innowacji jako instrumenty wspierające innowacje, zapowiada rozwój „cross‑border testing framework” oraz większą koordynację praktyk nadzorczych;
– studium Parlamentu Europejskiego „Regulatory Sandboxes and Innovation Hubs for FinTech” (PE 652.752): analizuje istniejące piaskownice, wskazuje minimalne elementy konstrukcyjne (kryteria wejścia, czasowość, ochrona konsumentów, przejrzystość) oraz ryzyko fragmentacji;
– wspólny raport ESMA/ EBA/ EIOPA z 2018 r. „Report on FinTech: Regulatory Sandboxes and Innovation Hubs”: dokonuje przeglądu rozwiązań w państwach członkowskich i klasyfikuje zarówno ośrodki innowacji, jak i piaskownice.
W prawie pozytywnym UE brak jednak ogólnego rozporządzenia/ dyrektywy o piaskownicach finansowych – konstrukcja jest pozostawiona państwom członkowskim, z rolą koordynacyjną ESA.
2.3. Akt w sprawie sztucznej inteligencji – art. 57–58 jako wiążący reżim piaskownic
Najpełniejszą regulację sandboxów w prawie UE przynosi Akt w sprawie sztucznej inteligencji, w szczególności art. 57 i 58[6].
Artykuł 57– „AI regulatory sandboxes”:
– nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia, iż co najmniej jedna piaskownica regulacyjna AI będzie funkcjonować najpóźniej od 2 sierpnia 2026 r.;
– dopuszcza tworzenie piaskownic wspólnych („cross‑border”) przez kilka państw członkowskich oraz piaskownic na poziomie regionalnym i lokalnym;
– przewiduje możliwość ustanowienia piaskownicy unijnej prowadzonej przez Europejskiego Inspektora Ochrony Danych (EIOD) dla instytucji UE;
– zobowiązuje państwa do zapewnienia odpowiednich zasobów adekwatnym organom oraz do współpracy z innymi władzami (np. organem ochrony danych).
Artykuł 58 – „Detailed arrangements for, and functioning of, AI regulatory sandboxes”:
– przewiduje, iż KE przyjmie akty wykonawcze na podstawie art. 58 ust. 3, określające szczegółowe zasady funkcjonowania piaskownicy (kryteria kwalifikacji, procedury, warunki uczestnictwa, zakres dopuszczalnych odstępstw, szczególne ułatwienia dla MŚP i startupów);
– ustanawia minimalne wymogi w zakresie ochrony praw podstawowych, prywatności (zgodności z RODO), bezpieczeństwa oraz przejrzystości wobec osób, których interesy mogą być dotknięte testami.
Analizy (EIPA, przeglądy krajowych podejść) pokazują, iż piaskownice SI mają pełnić funkcję narzędzia zgodności z Aktem w sprawie sztucznej inteligencji i jednocześnie platformy uczenia się regulatorów oraz rynku; projekt EUSAiR – „EU Regulatory Sandboxes for AI” przewiduje stworzenie sieci tych piaskownic, wspólnych wytycznych i integracji z innymi infrastrukturami[7].
2.4. TEFs i piaskownice interoperacyjności
Elementy uzupełniające ekosystemu UE[8]:
– testing and Experimentation Facilities (TEFs) dla SI – wspierane z budżetu UE ośrodki testowe (zdrowie, mobilność, przemysł itd.), umożliwiające testy technologiczne w warunkach zbliżonych do rzeczywistych, które mogą współpracować z piaskownicami regulacyjnymi SI;
– „interoperability regulatory sandboxes” w ramach programu „Interoperable Europe” – piaskownice dla innowacyjnych usług cyfrowych administracji (wymiana danych, e‑ID, interoperacyjność), projektowane w zgodzie z przepisami o interoperacyjności, ochronie danych i cyberbezpieczeństwie.
3. Polska – KNF, piaskownica energetyczna, inne sektory
3.1. KNF i prawo rynku finansowego
Komisja Nadzoru Finansowego działa na podstawie[9]:
– ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym – określającej zakres nadzoru, zadania, kompetencje, w tym możliwość wydawania zaleceń, wytycznych i rekomendacji;
– ustaw sektorowych (np. ustawy: prawo bankowe, o obrocie instrumentami finansowymi, o usługach płatniczych, ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej itd.), które determinują reżim licencyjny i obowiązki uczestników rynku.
Na ich tle KNF uruchomiła ‚Innovation Hub” i projekt „Regulatory Sandbox”, jednak ustawodawstwo polskie nie zawiera jeszcze ogólnej definicji „piaskownicy regulacyjnej” w sektorze finansowym.
3.2. „Innovation Hub KNF” – instrument soft law
„Innovation Hub KNF” jest uregulowany w regulaminie programu (soft law), publikowanym przez KNF.
Adresaci: podmioty nadzorowane i planujące działalność regulowaną (w szczególności fintechy).
Zakres: konsultacje, wyjaśnienia co do stosowania przepisów, wsparcie w postępowaniach licencyjnych, identyfikacja barier regulacyjnych.
Brak podstawy do derogacji: Innovation Hub nie znosi wymogu licencji ani nie zawiesza stosowania norm, odpowiada modelowi ‚innovation hub’ opisanemu w raporcie ESMA/ EBA/ EIOPA, a nie piaskownicy w sensie eksperymentalnym[10].
3.3. Regulatory Sandbox KNF – projekt fintechowy
Inicjatywa „Regulatory Sandbox KNF” dla fintechów jest opisana m.in. na oficjalnej stronie KNF, w tym w ramach projektu finansowanego z programu SRSP[11].
Założenia: przygotowanie ‚feasibility study’ dla innowacyjnych rozwiązań (np. DLT, regtech), identyfikacja barier regulacyjnych i scenariuszy testowych.
„Wirtualny sandbox”: środowisko testowe bez realnych klientów, działające w oparciu o istniejące przepisy; nie wymaga ustawowych derogacji.
Koncepcja „live sandboxu”: zakłada testy z udziałem rzeczywistych klientów, które – jak wskazują analizy – wymagałyby wprowadzenia wyraźnych klauzul eksperymentalnych do ustaw finansowych (np. upoważniających KNF do czasowych odstępstw od określonych wymogów).
W opracowaniach nt. fintechu w Polsce podkreśla się, iż brak pełnego „live sandboxu” osadzonego ustawowo ogranicza konkurencyjność Polski względem m.in. Litwy czy UK.
4. Porównanie zagraniczne – UK, Litwa, Hiszpania
Dla oceny polskich rozwiązań przydatne są trzy modele porównawcze[12]:
– UK – „FCA Regulatory Sandbox”:
opiera się na kompetencjach FCA wynikających z prawa finansowego UK, nie na specjalnej ustawie;
dopuszcza testy z udziałem klientów, ale wykorzystuje przede wszystkim zasadę proporcjonalności, ograniczenie skali, warunkowe licencje i intensywny nadzór – bez szerokich klauzul derogacyjnych w ustawie[13].
– Litwa – piaskownica Banku Litwy:
funkcjonuje na podstawie ustawowych kompetencji Banku Litwy, w ramach których regulator oferuje 6–12‑miesięczne testy dla innowacyjnych rozwiązań finansowych;
celem jest przyciągnięcie fintechów, przy jednoczesnym utrzymaniu wymagań bezpieczeństwa i stabilności finansowej.
– Hiszpania – ustawowa piaskownica fintech + „sandbox AI”:
sandbox sektora finansowego działa na podstawie Ley 7/2020 de transformación digital del sistema financiero, przewidującej formalną procedurę „call for projects”, komisję oceniającą, plan testów i raportowanie;
piaskownica SI została uregulowana w Real Decreto 817/2023, ustanawiając szczegółowe zasady pilotażowej piaskownicy SI (koordynacja między organami, procedury dla systemów wysokiego ryzyka); rozwiązania te będą adaptowane do wymagań Aktu w sprawie sztucznej inteligencji[14].
To spektrum, od modelu proporcjonalnościowego bez twardej derogacji ustawowej (UK), przez piaskownice przyciągające inwestycje (Litwa), po pełne reżimy ustawowe (Hiszpania) pozwala krytycznie spojrzeć na polski model (KNF + energetyka).
5. Implementacja art. 57–58 Aktu w sprawie sztucznej inteligencji w państwach UE
Analizy podejść państw członkowskich UE do wdrażania piaskownic regulacyjnych wskazują zróżnicowane konfiguracje instytucjonalne:
– część państw (np. Dania, Hiszpania) adaptuje istniejące piaskownice SI/ danych‑SI, często prowadzone wspólnie przez organ ochrony danych i inne agencje;
– inne tworzą nowe centralne organy ds. SI lub wzmacniają rolę istniejących regulatorów jako operatorów piaskownic wprowadzając jednocześnie funkcję krajowego „AI‑koordynatora”;
– projekt „EUSAiR Roadmap” przewiduje stworzenie sieci piaskownic SI, wytycznych i wspólnych standardów, integrację z TEFs oraz ułatwienia dla MŚP i startupów.
Dla Polski oznacza to konieczność: wskazania organu prowadzącego „sandbox AI”, dostosowania krajowych przepisów do art. 57–58 Aktu w sprawie sztucznej inteligencji oraz powiązania nowej piaskownicy z istniejącymi instrumentami (KNF, piaskownica energetyczna).
6. Odpowiedzialność, równość, konkurencja i pomoc publiczna
Badania nad piaskownicami zwracają uwagę na kilka wrażliwych punktów[15]:
– odpowiedzialność: udział w piaskownicy nie znosi odpowiedzialności cywilnej; w przypadku „AI‑sandboxów” udział może ograniczać ryzyko administracyjnych kar pieniężnych (jeżeli podmiot działa zgodnie z warunkami testu), ale nie wyłącza roszczeń osób trzecich;
– równość i konkurencja: selektywny dostęp do ulg regulacyjnych może rodzić zarzuty naruszenia zasady równości i zakłócenia konkurencji; zaleca się jasne, obiektywne kryteria kwalifikacji, publikowane ex ante, oraz mechanizmy zapewniające równe traktowanie porównywalnych podmiotów[16];
– pomoc publiczna: gdy piaskownica zapewnia selektywną korzyść ekonomiczną (np. obniżenie kosztów zgodności, preferencyjne warunki), może to być kwalifikowane jako pomoc publiczna, wymaga to oceny w świetle art. 107 TFUE i odpowiednich wyłączeń blokowych lub notyfikacji.
7. Kryteria „dobrej” piaskownicy
Na podstawie studiów PE/ ESA, Banku Światowego i analiz porównawczych można sformułować katalog kryteriów jakości piaskownicy[17]:
– jasny cel regulacyjny – wsparcie innowacji + pozyskanie danych do ex post oceny i korekty prawa;
– transparentne kryteria kwalifikacji – opublikowane z góry, ograniczające uznaniowość organu i zapewniające równość;
– mierzalne wskaźniki sukcesu (KPI) – np. liczba innowacji wdrożonych po sandboxie, zmiany regulacyjne oparte na wynikach testów, wpływ na konkurencję.
– mechanizmy ochrony uczestników – limity ekspozycji klientów, rozszerzone obowiązki informacyjne, nadzór ciągły, procedury reklamacyjne;
– wyraźna „exit strategy” – zdefiniowane scenariusze zakończenia testu (komercjalizacja, zakończenie, zmiana reżimu regulacyjnego).
8. Typologia piaskownic i ich miejsce w systemie źródeł prawa
Na podstawie praktyki UE i państw członkowskich można wyróżnić cztery typy piaskownic:
1) piaskownice czysto miękkie (soft‑law / konsultacyjne)
– Innovation Hub KNF, innovation hubs ESA.
– Podstawa: regulaminy, wytyczne, komunikaty (brak klauzul eksperymentalnych); brak derogacji;
2) piaskownice proporcjonalnościowe (bez formalnej derogacji ustawowej)
– FCA sandbox w UK, część sandboxów fintech w UE.
– Podstawa: ogólne kompetencje organu + zasada proporcjonalności; testy live w ramach obowiązującego prawa, ale przy elastycznym stosowaniu wymagań (mała skala, szczególne warunki);
3) piaskownice sektorowe z klauzulą eksperymentalną
– polski sandbox energetyczny, hiszpański sandbox fintech (Ley 7/2020), przyszłe krajowe implementacje art. 57–58 Aktu w sprawie sztucznej inteligencji
– Podstawa: wyraźne przepisy ustaw sektorowych upoważniające organ do czasowych odstępstw w określonych granicach;
4) horyzontalne ramy piaskownic (de lege ferenda / częściowo regulacje Aktu w sprawie sztucznej inteligencji)
– potencjalna ogólna ustawa o piaskownicach regulacyjnych; częściowo funkcję horyzontalną pełni ww. akt dla systemów SI.
– Podstawa: jeden akt określający ogólne zasady piaskownic, uzupełniany regulacjami sektorowymi.
Dogmatycznie piaskownica nie jest odrębnym źródłem prawa, ale szczególnym trybem stosowania prawa: albo w ramach soft law (typ 1–2), albo na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej (typ 3–4).
Klauzule eksperymentalne nie przenoszą funkcji prawodawczej na organ, ale umożliwiają mu, w granicach przewidzianych w ustawie, indywidualizację zakresu obowiązywania norm dla wybranych projektów, podczas gdy decyzja o trwałej zmianie prawa pozostaje domeną ustawodawcy.
9. Sandbox w cyklu regulacyjnym
Konkluzje Rady i SWD(2023) 277 umieszczają piaskownice w logice „Better Regulation”: jako narzędzie testowania regulacji przed ich pełnym wdrożeniem oraz zasilania ex post oceny skutków prawa.
Polska doktryna (Bonca, „Regulatory Sandboxes – Two Perspectives”) pokazuje piaskownicę energetyczną jako przykład „iteracyjnego modelu regulacji” – ustawodawca tworzy reżim eksperymentalny, organ prowadzi eksperyment, a wnioski z testu mogą uzasadniać korektę norm generalnych[18].
W efekcie piaskownica wpisuje się w cykl:
– ex ante – projektowanie klauzul eksperymentalnych w ustawach (cele, zakres, czas, adresaci, ewaluacja);
– in itinere – prowadzenie piaskownicy (decyzje dopuszczające, monitoring, modyfikacje w granicach delegacji);
– ex post – wykorzystanie wyników piaskownicy w ocenie regulacji i nowelizacjach (przeniesienie rozwiązań z eksperymentu do reżimu ogólnego).
[1] https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/download/fc6f35cd-a8d6-4770-aefe-c09ca85cff8c_en
[2] https://ojs.srce.hr/eclic/article/download/22416/11943/84818
[3] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3963810 I https://repozytorium.kozminski.edu.pl/pl/system/files/KRYTYKA%20PRAWA%203_2024%20Mateusz%20Bonca%20EN_0.pdf i https://www.bricslawjournal.com/jour/article/view/331/169
[4] https://ial-online.org/regulatory-sandboxes-experimentation-clauses-and-better-regulation-council-of-the-european-union/
[5]https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/652752/IPOL_STU(2020)652752_EN.pdf I https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/package-digital-finance-strategy/file-fintech-action-plan?sid=5901. I https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/jc_2018_74_joint_report_on_regulatory_sandboxes_and_innovation_hubs.pdf
[6] https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC8294240/ I https://ai-act-law.eu/article/57/ I https://www.activemind.legal/legislation/ai-act/article-57/ I https://ai-eu-act.eu/article-57-ai-regulatory-sandboxes/ I https://ai-act-service-desk.ec.europa.eu/en/ai-act/article-58
[7] https://artificialintelligenceact.eu/ai-regulatory-sandbox-approaches-eu-member-state-overview/ I https://www.eipa.eu/wp-content/uploads/2022/03/EIPA-Briefing_Sandboxes-for-Responsible-Artificial-Intelligence.pdf I https://eusair-project.eu/app/uploads/2025/04/EUSAIR_RoadMap_v1_final.pdf
[8] https://healthmanagement.org/c/artificial-intelligence/News/unlocking-innovation-ai-regulatory-sandboxes-across-the-eu I https://interoperable-europe.ec.europa.eu/interoperable-europe/news/interoperability-regulatory-sandboxes
[9] https://resourcehub.bakermckenzie.com/en/resources/global-financial-services-regulatory-guide/europe-middle-east-and-africa/poland/topics/what-are-the-main-sources-of-regulatory-laws-in-your-jurisdiction I https://www.dudkowiak.com/fintech-in-poland/
[10] https://fintech.gov.pl/images/innovationhub/en/knf_innovation_hub_programme_rules.pdf I https://www.knf.gov.pl/en/MARKET/Fintech/Regulatory_Sandbox I https://www.globallegalinsights.com/practice-areas/fintech-laws-and-regulations/poland/
[11] https://www.cashless.pl/4925-Regulatory-Sandbox-in-Poland
[12] https://www.braithwate.com/insights/regulatory-sandboxes I https://www.osborneclarke.com/insights/european-developments-regulation-regulatory-sandboxes-innovation-hubs I https://www.bakermckenzie.com/en-/media/files/insight/publications/2021/03/baker-mckenzie–a-guide-to-regulatory-fintech-sandboxes-internationally_230321.pdf
[13] https://www.competitionpolicyinternational.com/wp-content/uploads/2023/04/7-REGULATORY-SANDBOXES-EX-ANTE-REGULATION-OR-COMPETITION-POLICY-Cristina-Poncibo-Laura-Zoboli.pdf
[14] https://data.kurklt.lt/wp-content/uploads/2025/05/Current-Situation-Analysis-09-04.pdf I https://iapp.org/news/a/how-different-jurisdictions-approach-ai-regulatory-sandboxes
[15] https://www.tse-fr.eu/sites/default/files/TSE/documents/doc/wp/2023/wp_tse_1466.pdf I https://www.ga-alliance.eu/en/eu-alert-competition-law-and-state-aid/
[16] https://lex-localis.org/index.php/LexLocalis/article/download/803445/3428
[17] https://cei.org/studies/how-regulatory-sandbox-programs-can-promote-technological-innovation-and-consumer-welfare/ I https://digitalfinance.worldbank.org/sites/default/files/2022-11/How-to-Build-a-Regulatory-Sandbox-A-Practical-Guide-for-Policy-Makers.pdf
[18] https://repozytorium.kozminski.edu.pl/entities/publication/0ab2ca50-e124-42bb-8fac-d4a0a57f8906
[1] https://research-and-innovation.ec.europa.eu/system/files/2023-08/swd_2023_277_f1.pdf I https://www.europeansources.info/record/regulatory-sandboxes-and-experimentation-clauses-as-tools-for-an-innovation-friendly-future-proof-and-resilient-regulatory-framework-that-masters-disruptive-challenges-in-the-digital-age/ I https://www.ure.gov.pl/en/communication/news/358,The-long-awaited-amendment-to-the-Energy-Law-comes-into-force-today-What-are-the.html I https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13026-2020-INIT/en/pdf
