Planowanie i budowa będą wyglądały inaczej

Sejm przyjął ustawę zmieniającą zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego w gminach. Czy biorąc pod uwagę nowe regulacje, osoby planujące budowę na terenach nieobjętych dotychczas planami miejscowymi mogą mieć problem z rozpoczęciem inwestycji z racji możliwości ustalenia przez gminę minimalnych odległości od działek do szkół czy przychodni zdrowia?

Gmina do 2026 r. musi ustalić plan ogólny, który ma zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym planie gmina będzie mogła fakultatywnie ustalić gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej, w ramach których musi zapewnić dostęp do szkoły podstawowej i do obszarów zieleni publicznej.

Dopuszcza się też ustalenie innych zasad, na przykład dostępu do przedszkola, żłobka, przychodni zdrowia, biblioteki, domu kultury, domu seniora, terenu do uprawiania sportu, poczty, apteki czy choćby posterunku policji i straży pożarnej. jeżeli gmina wyznaczy takie zasady, to każdy właściciel działki, który będzie chciał się budować – czy na podstawie planu miejscowego, czy warunków zabudowy (jeżeli taka decyzja w ogóle będzie mogła być wydana – będzie musiał spełnić dodatkowo warunki w postaci gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej, czyli odległości od granicy działki do tych miejsc.

Co w sytuacji, gdy ktoś rozpoczął budowę?

Rozpoczęcie budowy to dalszy etap. Aktualna reforma dotyczy pierwszego etapu, czyli planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy. W Polsce budujemy na podstawie planu miejscowego, a jeżeli taki plan na danym terenie nie obowiązuje, to na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Te decyzje WZ, które zostały wydane i będą prawomocne do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy, zachowują moc i na ich podstawie będzie można dokończyć proces na starych zasadach. Gdy na terenie działki w chwili wejścia w życie nowelizacji będzie obowiązywał plan miejscowy, to on nie straci mocy – planów się nie wygasza w przeciwieństwie do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które wygasza się po dwóch latach.

Jeżeli na danym terenie nie ma planu miejscowego, to od dnia wejścia w życie nowelizacji osoba, która będzie chciała uzyskać warunki zabudowy, będzie mogła złożyć wniosek i dopóki nie będzie w danej gminie uchwalonego planu ogólnego, nie będzie musiał on spełniać wymagań wynikających z tego nowego aktu. Jednak do nowych wniosków zastosowanie znajdą nowe zasady wyznaczania obszaru analizowanego. Po 2026 r. natomiast taka osoba wuzetkę dostanie tylko wtedy, gdy gmina uchwali plan ogólny, który będzie przewidywał na terenie działki obszary uzupełnienia zabudowy. Przy czym zasady tej nie stosuje się do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego oraz w zakresie budowy obiektu budowlanego polegającej na odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie, a także innych enumeratywnie wskazanych w ustawie przedsięwzięć (np. obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, instalacji odnawialnego źródła energii czy stacji paliw). Jednocześnie jeżeli gmina w planie ogólnym ustali gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej, wnioskodawca będzie musiał wypełnić również i te wymogi.

Co zatem w okresie od wejścia w życie nowelizacji ustawy do 2026 r., gdy gminy muszą mieć plan ogólny?

Nowe zasady wydawania wuzetek pojawią się, gdy już będzie obowiązywał plan ogólny. Jeszcze do 2026 r. wuzetka może być wydawana na starych zasadach, ale z pewnymi wyjątkami. Jak wskazywałam, od wejścia w życie nowelizacji, czyli być może od września 2023 r., zmienią się bowiem przepisy w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego. w tej chwili obszar analizowany to nie mniej niż trzykrotność frontu działki, ale nie ma podanej maksymalnej możliwości. Zdarzało się, iż gminy dotychczas rozszerzały ten obszar i zgadzały się na zabudowę, która nie do końca nawiązywała do sąsiedniej zabudowy. Aktualna nowelizacja zakłada, iż obszar analizowany będzie równy trzykrotnej szerokości frontu terenu, nie mniej niż 50 m, ale nie więcej niż 200 m. Zatem jeżeli front działki ma 20 m, to obszar analizowany będzie wynosił 60 m. Obszar analizowany nie będzie mógł być tak bardzo rozszerzany jak dotychczas. Stare zasady skutkowały rozsianiem się zabudowy czy też powstawaniem obiektów niewpisujących się w przeważającą zabudowę. Wystarczyło, iż w tak wyznaczonym obszarze znaleźliśmy choć jeden obiekt nawiązujący funkcją do wnioskowanego i spełniony był już wtedy wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa.

Prowadziło to do problemów z dostępnością do szkół czy niewydolną infrastrukturą. Nowe zasady wyznaczania obszaru analizowanego mają tym problemom zaradzić. Do 2026 r., gdy gmina nie będzie miała planu ogólnego, nie będą też obowiązywały ewentualne gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej. Przy czym należy pamiętać, iż jest to element fakultatywny planu ogólnego, zatem choćby uchwalając plan ogólny, gmina będzie mogła od ich wyznaczania odstąpić.

Czy do 2026 r. może się zdarzyć, iż będą problemy z rozpoczęciem budowy, ponieważ gminy będą obawiały się, iż po wejściu w życie planu ogólnego nowy budynek będzie kolidował z sąsiednimi?

Trzeba pamiętać, iż jeżeli chodzi o wymóg zgodności z planem ogólnym, to nie będzie się on odnosił do decyzji innych niż decyzje o warunkach zabudowy. Zatem w stosunku do pozwoleń na budowę czy zgłoszeń, w stosunku do których może być wniesiony sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, czy też sprawdzenia odnoszącego się do budowy domów do 70 mkw. nie będzie analizowana kwestia zgodności z planem ogólnym. Również te wszystkie inwestycje, które będą realizowane na podstawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, będą realizowane na starych zasadach.

Jednak od wejścia w życie nowelizacji ustawy, gdy będzie się chciało złożyć wniosek o warunki zabudowy, to będzie trzeba spełnić przesłankę znajdowania się nieruchomości w obszarze uzupełnienia zabudowy oraz nawiązać do parametrów występujących w obszarze analizowanym, wyznaczonym na nowych zasadach. Może to zatem utrudnić otrzymanie pozytywnej decyzji. Deweloperzy obawiają się natomiast, iż gdy od 2026 r. na danym terenie nie będzie planu miejscowego, gmina uchwali plan ogólny, nie określając w nim obszaru uzupełnienia zabudowy. Ustawa bowiem zakłada, iż ten element planu ogólnego odnoszący się do wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy będzie fakultatywnym ustaleniem.

Opozycja wnioskowała o przyjęcie poprawki, zgodnie z którą gminy miałyby obowiązek ustalenia obszaru uzupełnienia zabudowy, ale taka poprawka nie została przyjęta. Zatem gminy mogą, ale nie muszą wyznaczyć w planach ogólnych w ramach stref planistycznych obszaru uzupełnienia zabudowy. Z racji, iż jest to fakultatywne, nie będzie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność gminy w tym zakresie. Jest tak w tej chwili z planami miejscowymi, które gminy mogą ustalić, ale nie muszą. Jest to zasadnicza różnica, ponieważ gdy nie ma planu miejscowego, to idziemy po warunki zabudowy. Od 2026 r., jeżeli gminy w planie ogólnym nie wyznaczą terenu uzupełnienia zabudowy, to żadna wuzetka nie będzie mogła być wydana.

Czy uważa pani, iż osoby bądź firmy mające w planach budowę powinny dla własnego bezpieczeństwa w jakimś określonym czasie podjąć kroki do rozpoczęcia budowy?

Jeśli ktoś ma wolny grunt i chce dostać wuzetkę, to najlepiej byłoby jak najszybciej, czyli do dnia wejścia w życie ustawy, złożyć wniosek o wszczęcie postępowania, bo wtedy obszar analizowany będzie wyznaczany na starych zasadach. Nie zmieni się zatem wiele, gdy ktoś chce zbudować dom podobny do sąsiada, ale jeżeli do 2026 r. ktoś chce zbudować większy budynek czy zrealizować inwestycję intensywniejszą, niekoniecznie nawiązującą do bezpośredniego sąsiedztwa, to po wejściu w życie nowelizacji będzie mu trudniej.

Po wejściu w życie ustawy decyzje o warunkach zabudowy mają wygasać po 5 latach…

Tak, na ostatnim etapie prac nad projektem ustawy wrócono do pomysłu ograniczenia czasowego obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy. Ta regulacja, zawarta w art. 64c nowelizacji, mówi, iż decyzja o warunkach zabudowy wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym stała się prawomocna. Przepisu tego nie stosuje się jednak do decyzji WZ, które stały się prawomocne przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zatem, o ile uzyskało się już teraz decyzję o warunkach zabudowy, która stanie się prawomocna przed wejściem w życie nowelizacji, to będzie ona dalej bezterminowa. Przy czym należy pamiętać, iż czym innym jest ostateczność decyzji, a czym innym jest jej prawomocność. Prawomocną jest ta decyzja, która nie tylko jest ostateczna, ale także ta, która albo przeszła tok instancji sądowych, albo stała się taką wobec upływu terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego (30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej). Przepis mówiący o tym, iż wuzetka wygaśnie po 5 latach od uprawomocnienia, dotyczy zatem tych decyzji, które nie zdążą się uprawomocnić przed wejściem w życie ustawy oraz tych wydanych już po wejściu w życie nowelizacji.

Jakie konsekwencje będzie miała ta ustawa dla deweloperów?

Deweloperzy obawiają się, iż w najbliższym czasie będzie natłok wniosków o wuzetki i może być zastój na rynku nieruchomości.

Obawiają się także, iż gminy nie zdążą z tworzeniem planów ogólnych, a bez nich żadna wuzetka nie będzie mogła być wydana. Z racji, iż od 2026 r. nie będzie już obowiązywała ustawa tzw. lex deweloper, deweloperzy obawiają się także, iż będą musieli pokryć koszty związane z realizacją inwestycji uzupełniającej czy z poniesieniem innych kosztów, na przykład związanych z roszczeniami odszkodowawczymi. jeżeli bowiem na danym terenie nie będzie planu miejscowego, a deweloper nie będzie mógł otrzymać wuzetki z uwagi na niewyznaczenie obszaru uzupełnienia zabudowy, to będzie musiał skorzystać z procedury uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego. Zintegrowany plan inwestycyjny to szczególnego rodzaju plan miejscowy, który będzie uchwalany na wniosek inwestora po zawarciu umowy urbanistycznej.

Jednak procedura uchwalenia ZPI nie będzie tak sprawna, jak dotychczasowa procedura uchwał mieszkaniowych. Obowiązująca wciąż ustawa „lex deweloper” pozwala deweloperom wnioskować o uzyskanie uchwały pozwalającej na lokalizację inwestycji mieszkaniowej choćby wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego typu budowy nie przewidywał.

W przypadku ZPI plan ten będzie musiał być zgodny z planem ogólnym, a jeżeli na danym terenie będzie obowiązywał plan miejscowy o innych ustaleniach niż wnioskowana inwestycja, ZPI zastąpi ten plan. Istotą rozwiązania jest poszerzenie katalogu inwestycji możliwych do realizacji na podstawie ZPI. W ramach ZPI będzie bowiem można realizować już nie tylko inwestycję mieszkaniową. Dobrą zmianą jest również to, iż nowelizacja porządkuje zasady i tryb zawierania umowy urbanistycznej, jednak to, co może być mniej korzystne, to czas na zakończenie takiej procedury. Uchwalony w tym trybie plan miejscowy będzie bowiem również tworzony z zaangażowaniem społeczności lokalnej, bowiem partycypacja w tym przypadku nie będzie wyłączona.

Pomimo skrócenia terminów na opinie i uzgodnienia projektu tego planu oraz dopuszczenia do ograniczenia konsultacji społecznych do zbierania uwag i terminu 21 dni cała procedura nie będzie jednak tak szybka jak obecna, dotycząca wydawania uchwał mieszkaniowych.

Właściciele działek mogą wystąpić do gminy o odszkodowanie, jeżeli ich nieruchomość straci na wartości wskutek przyjęcia planu miejscowego. Czy po przyjęciu przez gminy planów ogólnych spodziewa się pani fali roszczeń odszkodowawczych?

Jeśli chodzi o aktualne plany miejscowe, to będą one przez cały czas obowiązywać, pomimo iż w danej gminie wejdzie w życie plan miejscowy, być może o odmiennych ustaleniach. Natomiast utracą moc studia gminne, a w ich miejsce powstaną plany ogólne. Treść tych planów może odbiegać od aktualnej treści studiów, w tym mogą pojawić się sytuacje, iż na skutek uchwalenia lub zmiany planu ogólnego nastąpi zmiana wartości nieruchomości, w tym jej obniżenie. Nowelizacja zakłada, iż w takim przypadku nie będzie podstaw do roszczeń odszkodowawczych. Uważam, iż przepis ten jest najsłabszym punktem tej nowelizacji. W przyszłości regulacja ta może się oprzeć o Trybunał Konstytucyjny. W mojej ocenie konstytucyjność tego zapisu jest mocno wątpliwa, bo o ile plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego, będzie on silnie wiązał plan miejscowy lub wuzetkę, zatem uznanie, iż zapisy tego aktu, które wpłyną na wartość nieruchomości nie mają żadnego znaczenia, jest w mojej ocenie za daleko idące. Według projektodawców przepis ten pozwala uznać wszelkie ewentualne roszczenia odszkodowawcze za niezasadne.

Czy w tej chwili lepiej jak najszybciej decydować się na rozpoczęcie budowy czy sprzedawać działkę?

Myślę, iż najbezpieczniejsze są osoby posiadające działki z już obowiązującymi planami miejscowymi, które dalej będą obowiązywać po wejściu w życie planu ogólnego. Osoby, które do dnia wejścia w życie nowelizacji mają prawomocną wuzetkę, też mają pewną sytuację, ponieważ taka wuzetka nie wygaśnie. Również wszystkie rozpoczęte, a nie zakończone w dniu wejścia w życie nowelizacji procedury, będą toczyć się na starych zasadach. Dla deweloperów natomiast pięcioletni okres obowiązywania wuzetki jest zbyt krótki, ponieważ często zmieniają projekty budowlane, a zmiana projektu musi być zgodna z wydaną decyzją WZ. Po kilku latach może się okazać, iż gdy deweloper będzie chciał zmienić projekt budowlany, to wuzetka przestanie obowiązywać i trzeba będzie uzyskać nową, a uzyskanie nowej, w myśl nowo uchwalonego planu ogólnego, może okazać się niemożliwe.

Czym konkretnie mają być plany ogólne?

Plany ogólne będą aktami prawa miejscowego. Będą miały obligatoryjne i fakultatywne elementy. Do obligatoryjnych będzie należało ustalenie stref planistycznych, których może być trzynaście oraz gminnych standardów urbanistycznych. W ramach gminnego standardu urbanistycznego gmina będzie musiała określić profil funkcjonalny strefy planistycznej oraz konkretne wskaźniki. Wśród nich jako obligatoryjny dla zabudowy mieszkaniowej: wartość maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnego udziału powierzchni zabudowy oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Po określeniu w planie ogólnym tych wskaźników budynek, który chce się zbudować musi być zgodny z profilem funkcjonalnym danej strefy oraz z tymi wskaźnikami.

Nawiązując do określania przez gminę maksymalnej intensywności zabudowy, jak ocenia Pani te zmiany – czy pomogą uniknąć rozlewania zabudowy czy raczej ograniczą swobodę Polaków do wyboru miejsca zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej?

Jako członek Stowarzyszenia Urbanistów Polskich uważam, iż mocne rozlewanie zabudowy nie tylko psuło ład przestrzenny, ale też rodziło bardzo duże koszty dla państwa. Stworzenie odpowiedniej infrastruktury, zbudowanie szkół to były naprawdę duże koszty, które ponosiła gmina. Z racji, iż reforma ma pomóc uniknąć rozlewania się zabudowy i powstawania jej w miejscach do tego nieprzystosowanych, to uważam, iż nowelizacja idzie w dobrym kierunku. Swoboda właściciela gruntu jest ważna, ale pamiętajmy, iż my później też musimy za to płacić. Znam przypadek, gdy budynków powstało tak wiele, iż infrastruktura była kompletnie niewydolna, kanalizacja przestała działać, a dzieci trzeba było dowozić do szkoły kilka gmin dalej. Z powodu korków był też problem z wyjazdem. Uniknięcie rozlewania się zabudowy jest ważne i jeżeli cel zostanie osiągnięty, to oceniałabym tę zmianę pozytywnie, mimo ograniczenia nas jako właściciela gruntu.

Jakie są obawy związane z reformą?

Największe obawy związane są z tym, czy w ciągu dwóch i pół roku gminy zdążą uchwalić plany ogólne oraz czy będą środki na ten cel. Na razie wiadomo, iż mają być pieniądze z Krajowego Planu Odbudowy, aktualnie procedowana jest również jego rewizja. Nie wiadomo jednak, czy znajdzie się wystarczająca liczba osób, które będą potrafiły te plany ogólne tworzyć. Są to nowe akty, nowe zasady i nie każdy urbanista się tego podejmie, a popyt będzie duży. Gminy będą musiały zlecać wykonanie takiego planu firmom zewnętrznym lub zatrudnić odpowiednią osobę.

Czy plany ogólne usprawnią pracę w gminach?

Urzędnikom i deweloperom będzie łatwiej czytać ten dokument. Studia były dokumentami obszernymi i mało czytelnymi. W planie ogólnym zakres ustaleń będzie dużo mniejszy, plany będą krótsze.

Czy pozostało jakiś istotny zapis w ustawie, na który zwróciła pani uwagę?

Plany ogólne będą musiały uwzględniać uwarunkowania wynikające z tworzonych od 2026 r. strategii gminy. Chociaż ustawa wprowadza obowiązek, aby gminy miały taką strategię od 2026 r., w której będzie musiał być określony model funkcjonalno-przestrzenny, co będzie później wiązałow planach ogólnych, to nie zapisano, żeby te strategie przygotowywali urbaniści. Obawiam się zatem, iż ustalenia ze strategii, wiążące bezpośrednio plan ogólny i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą nie być do końca przemyślane. Ta cała cześć aktualnych studiów gminnych, dotycząca uwarunkowań, będzie właśnie przeniesiona do strategii gminnej. Akty te staną się więc bardzo ważne i ich tworzeniem powinny się zainteresować nie tylko gminy, ale też właściciele gruntów, bowiem już na tym etapie będą podejmowane ważne decyzji dotyczące planowania przestrzennego.

Joanna Dziedzic-Bukowska jest doktorem, radcą prawnym, specjalistką z zakresu prawa nieruchomości, właścicielką kancelarii Dziedzic-Bukowska, wiceprzewodniczącą Zespołu Prawno-Urbanistycznego przy Komitecie Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN.