Polska bezbronna wobec gatunków inwazyjnych

NIK negatywnie ocenia działania administracji publicznej w zakresie rozpoznania i zwalczania inwazyjnych gatunków obcych roślin i zwierząt (IGO). Do najpoważniejszych nieprawidłowości należało opracowanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska listy gatunków inwazyjnych stwarzających zagrożenie dla Polski w oparciu o nierzetelnie ustalone kryteria ich wyboru, brak rozpoznania występowania IGO w rezerwatach przyrody i na obszarach Natura 2000 oraz nieuchwalenie programów ochrony środowiska w gminach. Należy także podkreślić, iż wszystkie skontrolowane przez NIK gminy nie prowadziły kompleksowego rozpoznania gatunków inwazyjnych na swoim terenie. Wynikało to przede wszystkim z braku wskazania w ustawie o gatunkach obcych podmiotów odpowiedzialnych za rozpoznanie miejsc występowania tych gatunków.

Inwazyjne gatunki obce stanowią poważne zagrożenie dla środowiska przyrodniczego. Międzyrządowa Platforma ds. Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów ostrzega w opublikowanym we wrześniu 2023 r. raporcie, iż inwazyjne gatunki obce (IGO) stanowią globalne zagrożenie dla różnorodności biologicznej. W 60% odnotowanych przypadków były one główną przyczyną globalnego wymierania roślin i zwierząt, a w 16% – jedyną przyczyną. Autorzy raportu podkreślają, iż wczesne wykrywanie i szybkie reagowanie na pojawienie się IGO w środowisku skutecznie spowalnia tempo rozprzestrzeniania się takich gatunków. Niestety raport odnotowuje również niewystarczające wysiłki na rzecz zapobiegania ich rozprzestrzenianiu.

Szacuje się, iż w Europie występuje ponad 12 tys. gatunków obcych. Około 10%–15% z nich rozmnożyło się i rozprzestrzeniło, powodując istotne szkody środowiskowe, gospodarcze i społeczne, które w Unii Europejskiej wynoszą co najmniej 12 miliardów euro rocznie i stale rosną. Dlatego zwalczanie IGO stało się jednym z priorytetów Unii Europejskiej. Obecność inwazyjnych gatunków obcych powoduje nie tylko niekorzystne zmiany w środowisku i szkody gospodarcze, ale w niektórych przypadkach stwarza także zagrożenie dla zdrowia i życia człowieka (np. w przypadku gatunków barszczy kaukaskich, których soki mogą powodować poważne i bardzo bolesne poparzenia skóry).

Opis grafiki

Przykłady negatywnego wpływu inwazyjnych gatunków obcych

Opis w opracowaniu.

Źródło: opracowanie własne NIK, na podstawie raportu Międzyrządowej Platformy ds. Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów (https://www.ipbes.net/ias)

Ustawa o gatunkach obcych, która weszła w życie 18 grudnia 2021 r. miała za zadanie dostosować krajowy system zwalczania IGO do wymagań rozporządzenia nr 1143/2014 Parlamentu Europejskiego. Zaproponowane rozwiązania miały przyczynić się do eliminacji lub zminimalizowania negatywnego wpływu gatunków obcych na rodzimą przyrodę, usługi ekosystemowe, gospodarkę oraz ludzkie zdrowie. W ustawie określono nowe zadania i kompetencje organów administracji publicznej. Wprowadzono do polskiego porządku prawnego nowe definicje (m.in. inwazyjny gatunek obcy, działania zaradcze, eliminacja), wskazano także organy zajmujące się wydawaniem zezwoleń, monitorowaniem i zarządzaniem IGO. Określono podmioty adekwatne do podejmowania działań zaradczych wobec gatunków, które stanowią zagrożenie dla Unii i Polski oraz sposób przekazywania informacji o nowych stanowiskach tych gatunków. Nowe przepisy miały także zapewnić należyte informowanie społeczeństwa o występowaniu IGO i działaniach zaradczych, poprzez stworzenie Rejestru IGO.

Istotną rolę w utworzonym ustawą systemie eliminacji inwazyjnych gatunków obcych roślin i zwierząt powierzono wójtom, burmistrzom oraz prezydentom miast. Są oni odpowiedzialni m.in. za przyjmowanie zgłoszeń o stwierdzeniu obecności IGO w środowisku, dokonują weryfikacji formalnej zgłoszenia oraz zawiadamiają adekwatne organy ochrony środowiska. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest również odpowiedzialny za przeprowadzenie działań zaradczych w stosunku do IGO stwarzających zagrożenie dla Unii oraz Polski, rozprzestrzenionych na szeroką skalę.

Powyższe zadania zostały powierzone wójtom, burmistrzom oraz prezydentom miast jako zadania własne gminy. Skutkuje to koniecznością zabezpieczenia środków finansowych na ich realizację. Wprawdzie dostępne są możliwości finansowania zadań związanych z eliminacją roślin i zwierząt IGO (np. programy wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej), to jednak dotyczą one głównie zwalczania gatunków barszczy (Sosnowskiego i Mantegazziego). Podkreślić należy, iż skuteczne przeciwdziałanie IGO wymaga rozwiązań systemowych, w tym stabilnego i przewidywalnego finansowania, uwzględniających całokształt zagrożeń i działań niezbędnych do ograniczania szkód w środowisku, gospodarce lub ludzkim zdrowiu.

Kontrola miała na celu ustalić, czy wybrane jednostki administracji publicznej prawidłowo i rzetelnie realizowały zadania związane z rozpoznaniem i zwalczaniem inwazyjnych gatunków obcych. Kontrolę przeprowadzono w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, czterech regionalnych dyrekcjach ochrony środowiska oraz w 16 urzędach jednostek samorządu terytorialnego w latach 2020-2024 (do 11 września).

Plan niemożliwy do oceny

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zgodnie z przepisami ustawy o gatunkach obcych, opracował plan działań dotyczący priorytetowych dróg przenoszenia IGO stwarzających zagrożenie dla Unii lub Polski. W dokumencie zidentyfikowano 36 dróg niezamierzonego wprowadzania lub rozprzestrzeniania się gatunków inwazyjnych. Spośród tych dróg, za priorytetowe uznano te, którymi przedostaje się lub może się przedostawać największa liczba inwazyjnych gatunków obcych stanowiących największe zagrożenie i dla których znane są skuteczne sposoby zarządzania. Tymi drogami były: rozprzestrzenianie się gatunków roślin ozdobnych z niekomercyjnych upraw ogrodniczych, ucieczka gatunków zwierząt domowych, gatunków akwarystycznych i terrarystycznych.

W związku z określeniem priorytetowych dróg przenoszenia IGO stwarzających zagrożenie dla Unii lub Polski, określono również zadania do wykonania wraz ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich realizację. Ponadto dla wszystkich ze wskazanych do wykonania zadań określono wskaźniki ich realizacji. Jednak nie określono ich wartości docelowej, co uniemożliwia ocenę osiągnięcia celów strategicznych i celu nadrzędnego planu działań.

Ponadto, w GDOŚ do końca 2020 r. nie wdrożono kompleksowego programu zwalczania IGO, pomimo iż programy takie zostały opracowane dla łącznie 15 gatunków, a obowiązek taki wynikał z Programu ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z planem działań na lata 2015–2020.

Kosztowny projekt GDOŚ bez wpływu na ustalenie listy IGO zagrażających Polsce

29 grudnia 2016 r. między Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej a GDOŚ zawarta została umowa o dofinansowanie projektu pn. Opracowanie zasad kontroli i zwalczania inwazyjnych gatunków obcych wraz z przeprowadzeniem pilotażowych działań i edukacją społeczną. Projekt miał określić stopnień inwazyjności gatunków obcych w Polsce, wskazać gatunki najbardziej zagrażające rodzimej przyrodzie oraz opracować metody ich zwalczania lub kontroli. W ramach projektu zrealizowane zostały zadania polegające m.in. na:

1. stworzeniu i utrzymaniu systemu informacyjnego dotyczącego IGO;
2. ocenie i określeniu stopnia inwazyjności i rozprzestrzenienia dla wybranych 118 gatunków obcych w Polsce (w tym 60 gatunków roślin i 58 gatunków zwierząt);
3. opracowaniu kompendiów zwalczania IGO;
4. opracowaniu listy priorytetowych gatunków inwazyjnych, czyli takich, które powinny być zwalczane w pierwszej kolejności;
5. sklasyfikowaniu gatunków obcych na czterech listach (białej, ostrzegawczej, alarmowej i czarnej) w celu ułatwienia zarządzania i podejmowania odpowiednich decyzji odnośnie sposobów postępowania z tymi gatunkami obcymi;
6. przeprowadzeniu szkoleń dla pracowników wybranych jednostek administracji publicznej (m.in. służb ochrony przyrody).

Choć koszt projektu wyniósł 19,5 mln zł, to ostatecznie jego ustalenia nie zostały w pełni wykorzystane do stworzenia listy gatunków obcych zagrażających Polsce. Rada Ministrów przyjęła 9 grudnia 2022 r. rozporządzenie w sprawie listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii i Polski, działań zaradczych oraz środków mających na celu przywrócenie naturalnego stanu ekosystemów. Projekt rozporządzenia został przygotowany w GDOŚ, ale nie zawierał wszystkich gatunków obcych, które wg analizy stopnia inwazyjności i rozprzestrzenienia przeprowadzonej w ramach projektu sfinansowanego przez NFOŚiGW spełniały kryteria uznania za IGO stwarzające zagrożenie dla Polski, gdyż zostały uznane za gatunki bardzo i średnio inwazyjne.

Kryteria umieszczenia na liście gatunków stwarzających zagrożenie dla Polski zostały wskazane w Ocenie Skutków Regulacji sporządzonej dla tego dokumentu. Określono w niej, iż na liście tej umieszczono gatunki wymienione w analogicznym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r., a które zostały ocenione w ramach projektu GDOŚ jako średnio lub bardzo inwazyjne. NIK podkreśla, iż zgodnie z rozporządzeniem 1143/2014 Parlamentu Europejskiego, uznanie niepożądanego działania IGO za istotne oraz wymagające podjęcia działań zaradczych, powinno być dokonane na podstawie dowodów naukowych, a nie obecności we wcześniejszym katalogu. Ograniczenie przez GDOŚ listy IGO stwarzających zagrożenie dla Polski do gatunków wymienionych w poprzednim rozporządzeniu doprowadziło do sytuacji, w której na liście tej nie znalazły się inwazyjne gatunki obce, które zgodnie z aktualnym stanem wiedzy naukowej oceniane są jako średnio lub bardzo inwazyjne. Nie zostały na niej również uwzględnione wszystkie spośród 23 gatunków priorytetowych, czyli takich, które w ocenie GDOŚ, powinny być zwalczane w pierwszej kolejności. W efekcie, jeden bardzo inwazyjny i 20 średnio inwazyjnych gatunków obcych, które spełniały kryteria uznania za IGO stwarzające zagrożenie dla Polski, nie znalazły się na liście z rozporządzenia.

Opis grafiki

Wykaz bardzo i średnio inwazyjnych gatunków obcych

Opis w opracowaniu.

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Nieprawidłowości w gminach

Większość skontrolowanych gmin nie zdefiniowała prawidłowo zadań związanych ze zwalczaniem gatunków inwazyjnych w gminnych programach ochrony środowiska. Pięć gmin nie uchwaliło takiego programu, w trzech dokumenty te nie obowiązywały w całym okresie objętym kontrolą. Z kolei w sześciu z 12 urzędów, w których obowiązywały takie programy, nie uwzględniono w nich zadań związanych z problematyką rozpoznania i zwalczania IGO, mimo iż na obszarze każdej z tych gmin takie gatunki występowały. W ocenie NIK sporządzenie i uchwalenie planów ochrony środowiska jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania systemu zarządzania środowiskiem, gdyż ustalenia w nich zawarte spajają wszystkie działania i dokumenty dotyczące ochrony środowiska na szczeblu gminy. Ponadto 10 z 17 skontrolowanych urzędów nie współpracowało z innymi organami i instytucjami przy przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się IGO.

W żadnym ze skontrolowanych urzędów nie przeprowadzono kompleksowego rozpoznania dotyczącego liczby i skali obecności IGO w środowisku przyrodniczym gmin. O takiej potrzebie mogą świadczyć wyniki przeprowadzonego na zlecenie NIK rozpoznania występowania stanowisk roślin inwazyjnych. W skontrolowanych gminach biegli rozpoznali łącznie 246 niezidentyfikowanych wcześniej stanowisk roślin IGO. Ponadto biegli stwierdzili na obszarze sześciu gmin stanowiska barszczy Sosnowskiego stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (zlokalizowane były w pobliżu szkoły, zabudowy mieszkalnej, dróg i chodników).

W pięciu urzędach wystąpiły przypadki braku realizacji działań zaradczych na stanowiskach IGO zlokalizowanych na nieruchomościach gminnych, o których urzędy miały wiedzę. W sześciu urzędach wystąpiły przypadki przeprowadzenia działań zaradczych na nieruchomościach nie będących własnością gminy, pomimo iż podmioty władające nie zostały poinformowane o konieczności przeprowadzenia przez nie tych działań. Powyższe skutkowało nieuzasadnionym obciążeniem budżetów gmin na łączną kwotę 65 tys. zł. W toku kontroli ustalono również, iż 10 urzędów nie informowało podmiotów władających posesjami o spoczywających na nich obowiązkach dotyczących eliminacji IGO. Sytuacje te dotyczyły łącznie 326 nieruchomości.

Kontrola NIK wykazała liczne problemy i bariery w zarządzaniu ochroną przyrody w gminach. Wśród najczęściej wymienianych problemów wskazywano na:

• niską świadomość i wiedzę na temat roślin i zwierząt IGO oraz stwarzanych przez nie zagrożeń, skomplikowany sposób zgłaszania (konieczność odnalezienia, wypełnienia i złożenia odpowiedniego formularza) zniechęcający do dokonywania zgłoszeń;
• niewielką liczbę zgłoszeń o obecności IGO w środowisku;
• czasochłonność procedowania spraw dotyczących IGO;
• brak akceptacji u części społeczeństwa dla eliminacji zwierząt IGO;
• brak ośrodków przyjmujących zwierzęta IGO;
• brak uregulowań w ustawie o IGO, dających możliwość zobowiązania państwowych jednostek organizacyjnych lub państwowych osób prawnych do realizacji działań zaradczych wobec IGO;
• kosztowność działań zaradczych oraz brak możliwości uzyskania finansowania wykonania działań zaradczych np. transportu i eliminacji zwierząt IGO.

Nieprawidłowości w Dyrekcji Ochrony Środowiska

Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska prowadziła na podstawie przepisów ustawy o IGO rejestr, który stanowił system nadzoru gatunków inwazyjnych w rozumieniu rozporządzenia 1143/2014 PE. Nie był on jednak prowadzony prawidłowo. Nie przedstawiał bowiem faktycznych danych o skali i rozmieszczeniu roślin i zwierząt gatunków inwazyjnych. Kontrola NIK wykryła przypadki braku zgłaszania lub nieterminowego wprowadzania informacji o stwierdzonych stanowiskach obcych gatunków inwazyjnych. Ponadto w 15 z 17 skontrolowanych gmin nie wywiązywano się z ustawowego obowiązku przedkładania raportów o przeprowadzonych działaniach zaradczych.

Spośród łącznie 468 rezerwatów przyrody położonych na obszarze działania pięciu RDOŚ objętych kontrolą NIK, aż dla 298 (64%) z nich nie zostały opracowane plany ich ochrony, a co za tym idzie obszary te nie zostały kompleksowo rozpoznane pod kątem występowania i rozprzestrzenia IGO. W każdym z pięciu skontrolowanych RDOŚ wystąpiły przypadki braku realizacji działań zaradczych wobec gatunków inwazyjnych w rezerwatach przyrody. W dwóch spośród czterech RDOŚ, do których wpływały informacje o stwierdzeniu IGO podlegającego szybkiej eliminacji, działania zaradcze podejmowano z opóźnieniem lub w ogóle ich nie przeprowadzono. Zidentyfikowane w toku kontroli NIK przypadki dotyczyły m.in. braku podjęcia działań zaradczych wobec stwierdzenia obecności w środowisku 220 nutrii.

Wnioski

Wyniki niniejszej kontroli wskazują na potrzebę zwiększenia skuteczności działań dotyczących rozpoznania i zwalczania IGO. W związku z tym, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o wprowadzenie zmian w ustawie o gatunkach obcych, poprzez:

• jednoznaczne wskazanie w art. 15 ustawy o IGO organów odpowiedzialnych za prowadzenie skutecznego rozpoznania występowania IGO w środowisku przyrodniczym;
• rozszerzenie uprawnień wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wynikających z art. 21 ust. 9 ustawy o IGO, i umożliwienie tym organom przeprowadzenia działań zaradczych wobec IGO na koszt zarządcy nieruchomości (o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o IGO) w przypadku nieprzeprowadzenia działań zaradczych przez tego zarządcę w terminie roku od otrzymania informacji, o której mowa w art. 16 ust. 7 tej ustawy;
• umożliwienie RDOŚ prowadzenia kontroli w podmiotach, którym wygasły wydane zezwolenia na odstępstwa od zakazów wobec IGO, w sytuacji nieprzedłożenia przez te podmioty sprawozdania z realizacji tych zezwoleń.

Najwyższa Izba Kontroli wnosi również o podjęcie działań legislacyjnych mających na celu zmianę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii i Polski poprzez uwzględnienie w tym rozporządzeniu gatunków roślin i zwierząt IGO, które zgodnie z przeprowadzoną analizą stopnia inwazyjności i rozprzestrzenienia, spełniały kryteria uznania za IGO stwarzające zagrożenie dla Polski.

Ponadto Najwyższa Izba Kontroli wskazała Ministrowi Klimatu i Środowiska na potrzebę rozważenia możliwości dofinansowania ze środków publicznych realizacji zadań własnych gmin związanych z rozpoznaniem i zwalczaniem IGO. Wnioski zostały również przekazane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska o:

• zwiększenie nadzoru nad RDOŚ w zakresie ustanawiania dokumentów planujących zadania ochronne w zarządzanych przez regionalnych dyrektorów obszarach chronionych, wprowadzania danych o IGO do Rejestru IGO, a także prowadzenia działań zaradczych wobec IGO na obszarach chronionych;
• zapewnienie terminowego i rzetelnego wprowadzania do Rejestru IGO danych o stanowiskach IGO oraz danych pochodzących z raportów o przeprowadzonych działaniach zaradczych przedkładanych przez wójtów lub burmistrzów lub prezydentów miast;
• wprowadzenie mechanizmów mających na celu egzekwowanie obowiązku składania informacji o wykorzystaniu zezwolenia przez podmioty, którym wydano decyzję na odstępstwo od zakazów wobec IGO.