Polska bezradna wobec zanieczyszczenia wód azotanami z rolnictwa

Najwyższa Izba Kontroli zbadała skuteczność polskiego systemu ochrony wód przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego. Na nieskuteczność istniejącego systemu wpływały: niezapewnienie adekwatnego finansowania Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), skutkujące niedostateczną liczbą kontroli rolników w związku z brakami kadrowymi, a także nierzetelne sporządzanie i aktualizowanie programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. W konsekwencji większość ocenionych w kontrolowanym okresie wód było przeżyźnionych (zeutrofizowanych). Istnieje poważne ryzyko niezapewnienia koniecznej redukcji tego zjawiska, a tym samym nieosiągnięcia dobrego stanu wód do końca 2027 r., ustalonego w ramowej dyrektywie wodnej jako ostateczny termin osiągnięcia dobrego stanu wód i ekosystemów od nich zależnych.

Według danych Komisji Europejskiej Polska należy do najbardziej dotkniętych eutrofizacją (przeżyźnieniem wód) państw Unii Europejskiej. Jest to spowodowane m.in. zanieczyszczeniem nawozami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Polska jest również w gronie 12 państw UE, które odnotowują złą jakość wód na całym swoim terytorium, a także mają systemowy problem z zarządzaniem stratami składników pokarmowych w rolnictwie. Wśród niekorzystnych następstw eutrofizacji wód wymienia się degradację siedlisk i zmniejszenie różnorodności biologicznej, a także utratę walorów rekreacyjnych zbiorników wodnych (np. zamykanie kąpielisk). W konsekwencji przeżyźnienie wód może prowadzić do strat w niektórych sektorach gospodarki (turystyka, rybołówstwo).

Opis grafiki

Ochrona wód przed zanieczyszczeniami ze źródeł rolniczych to istotne wyzwanie na styku ochrony środowiska i rozwoju rolnictwa, które zostało uregulowane na poziomie Unii Europejskiej. Dyrektywa azotanowa (dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego) stanowi ramy prawne dla zapobiegania zanieczyszczeniu wód związkami biogennymi (np. azotu). Zobowiązuje ona państwa członkowskie do podejmowania szeregu działań, w tym m.in.: do opracowania i wdrażania na obszarze całego państwa programu działań w celu zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu.

Kontrolą objęto organy i instytucje uczestniczące w systemie ochrony wód przed takim zanieczyszczeniem w latach 2018-2023.

Planowanie prawidłowe – tylko częściowo

Minister adekwatny ds. gospodarki wodnej, we współpracy z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przygotował projekt programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu, a także jego dwie aktualizacje. Każdy z projektów skierowany na ścieżkę legislacyjną przez ministra adekwatnego do spraw gospodarki wodnej zawierał elementy wymagane przepisami ustawy – Prawo wodne. W ministerstwie nie było jednak dokumentacji dotyczącej merytorycznego opracowania projektu programu. Nie przeprowadzono także wymaganej przepisami strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu programu i jego pierwszej aktualizacji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 11 czerwca 2019 r., wystąpił z wnioskiem do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o aktualizację programu działań w zakresie zmiany ustalonych terminów rozpoczęcia stosowania nawożenia, wskazując na liczne wnioski rolników w tym zakresie oraz obserwowane zmiany klimatu. MRiRW na żadnym etapie uzgodnień projektu aktualizacji programu działań nie przekazał Ministrowi GMiŻŚ, mimo jego żądań, merytorycznego uzasadnienia proponowanej zmiany terminu nawożenia w 2020 r. Minister GMiŻŚ opracował projekt pierwszej aktualizacji programu działań uwzględniający propozycję MRiRW, nie dysponując dowodami potwierdzającymi zasadność zmiany terminu nawożenia. Z kolei projekt drugiej aktualizacji programu działań został przygotowany prawidłowo.

Skuteczność programu azotanowego nieznana

Minister Infrastruktury nie ocenił skuteczności programu działań. Było to niezgodne z obowiązkiem nałożonym na niego w ustawie – Prawo wodne. W MGMiŻŚ i MI nie prowadzono bieżących analiz wyników: kontroli stosowania programu działań dokonywanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, monitoringu prowadzonego przez GIOŚ i stacje chemiczno-rolnicze. Ponadto Minister nie zapewnił sobie przekazywania przez państwową służbę hydrologiczno-meteorologiczną corocznych informacji dotyczących warunków hydrologiczno-meteorologicznych na potrzeby dokonania oceny skuteczności programu działań. MGMiŻŚ nie sprawdził, czy ocena eutrofizacji wód za lata 2016-2019 jest kompletna. A nie zawierała ona informacji o prawie 1⁄3 wód powierzchniowych. Na niekompletność oceny miały wpływ braki kadrowe w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w okresie objętym kontrolą zapewnił warunki prowadzenia pomiarów i badań jakości wód. Wykonywane przez Centralne Laboratorium Badawcze (CLB) w latach 2019-2023 badania laboratoryjne, w ramach monitoringu jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP) w zakresie substancji biogennych, były zgodne z metodami i metodykami referencyjnymi określonymi w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ustawy – Prawo wodne. Monitoring wód powierzchniowych w latach 2020-2023 nie został jednak zrealizowany łącznie w 704 przypadkach, co stanowiło 20% zaplanowanych badań. W niemal wszystkich przypadkach przyczyną niewykonania monitoringu wskazywaną przez GIOŚ były niedobory kadrowe.

Wszystkie objęte kontrolą Okręgowe Stacje Chemiczno-Rolnicze (OSChR) prowadziły monitoring azotanów w wodach w profilu glebowym do 90 cm od powierzchni gruntu, łącznie w 645 punktach położonych na obszarze adekwatności terytorialnej tych OSChR. W połowie objętych kontrolą OSChR (tj. w trzech) niezgodnie z instrukcją Dyrektora Krajowej Stacji Chemiczno-Rolniczej wyznaczano liczbę lub rozmieszczenie punktów monitoringowych, a w dwóch OSChR nierzetelnie wypełniano dokumentację z prowadzonego monitoringu. Dyrektorzy objętych kontrolą OSChR prowadzili bazy danych dotyczące zanieczyszczenia azotanami, ale w dwóch stacjach bazy te prowadzono nierzetelnie.

Niedostateczne finansowanie zadań Inspekcji Ochrony Środowiska

Minister adekwatny do spraw gospodarki wodnej nie podjął dostatecznych działań w celu stworzenia systemu stałego finansowania organów IOŚ w wysokościach niezbędnych do realizacji przez nie zadań z zakresu ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzenia rolniczego. Już w 2018 r. Minister był informowany przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o potrzebach w tym zakresie. Był również informowany przez Ministra Finansów o niemożności finansowania wydatków osobowych ze środków z rezerwy celowej. Minister adekwatny do spraw gospodarki wodnej prezentował stanowisko, zgodnie z którym stworzenie systemu stałego finansowania organów IOŚ leżało poza jego kompetencjami ze względu na to, iż organy te nie są przez niego nadzorowane. Zdaniem NIK, brak kompetencji w zakresie nadzoru nad organami IOŚ nie jest dostatecznym powodem, aby zaniechać opracowania mechanizmu zabezpieczenia środków dla tych organów na pokrycie kosztów osobowych i ich pochodnych, dotyczących realizacji zadań z zakresu ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzenia rolniczego, w sytuacji gdy Minister jest odpowiedzialny za kształtowanie polityki wodnej państwa, a wdrażanie dyrektywy azotanowej jest częścią tej polityki. Ponadto Minister zatwierdził plan finansowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na 2020 r. pomimo nieujęcia w nim dofinansowania dla organów IOŚ na zadania związane z wdrażaniem dyrektywy azotanowej. Było to działanie nierzetelne i nie stwarzało odpowiednich warunków do realizacji celów związanych z ochroną wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych.

Wody Polskie analizowały wysokość wnioskowanego przez GIOŚ dofinansowania na zadania związane z ochroną wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Negocjowano z GIOŚ zakres wnioskowanego dofinansowania zarówno pod kątem finansowym, jak i rzeczowym. PGW WP wykluczało jednak możliwość podpisywania z wojewódzkimi inspektorami ochrony środowiska umów na realizację zadań dotyczących ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych, mimo iż ustawa – Prawo wodne nie daje Wodom Polskim podstaw do takiej decyzji. W PGW WP nie opracowano także procedury aplikowania przez państwowe jednostki budżetowe o środki Wód Polskich, w tym na zadania dotyczące ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych, mimo zobowiązania się Prezesa PGW WP przed Głównym Inspektorem do jej opracowania.

Kontrole Inspekcji Ochrony Środowiska

Główny Inspektor Ochrony Środowiska był corocznie zobowiązany do określenia minimalnej liczby kontroli gospodarstw rolnych, jednak nie określił jej dla lat 2020-2021, a dla 2019 roku oraz lat 2022-2023 nie udokumentowano analiz, na podstawie których ustalił tę liczbę. W wyniku tego nie można było stwierdzić, jakie czynniki i w jakim zakresie, zdeterminowały tę wielkość. Miało to istotne znaczenie, ponieważ większość wojewódzkich inspektorów, z uwagi na braki kadrowe, nie była w stanie zrealizować wskazanej przez Głównego Inspektora minimalnej liczby kontroli.

W 7 z 8 skontrolowanych WIOŚ kontrole azotanowe zaplanowano niezgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora, m.in. było ich mniej niż było to wymagane. Wszyscy objęci kontrolą wojewódzcy inspektorzy otrzymali z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa bazę danych o producentach rolnych, zawierającą m.in. dane o powierzchni upraw, zwierzętach hodowlanych w gospodarstwie producenta oraz danych adresowych, mającą stanowić wsparcie w procesie planowania kontroli. Utrudnieniem w wykorzystaniu tej bazy do planowania kontroli przez WIOŚ był jednak brak niektórych danych koniecznych do planowania kontroli azotanowych. Dlatego też każdy ze skontrolowanych wojewódzkich inspektorów występował do jednostek ARiMR w sprawach pozyskania danych na potrzeby kontroli podmiotów prowadzących działalność rolniczą, jednakże w okresie objętym kontrolą żaden z nich nie zapewnił sobie systematycznej aktualizacji pozyskanych danych.

Z danych GIOŚ wynika, iż w latach 2018-2023 organy IOŚ dokonały łącznie 10 653 kontroli azotanowych. W grupie skontrolowanych WIOŚ występowały przypadki prowadzenia kontroli azotanowych lub działań realizowanych na podstawie ich wyników niezgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Opis grafiki

Opis w opracowaniu.

Dofinansowania i kontrole ARiMR

Prezes ARiMR zapewnił odpowiednie przeszkolenie pracowników obsługujących wnioski dla operacji typu „Inwestycje mające na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych” w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz szkolenie dla koordynatorów i pracowników obsługujących punkty informacyjne ARiMR w zakresie tych operacji. ARiMR rzetelnie i terminowo prowadziła działalność w zakresie informowania i promowania naborów wniosków o dofinansowanie, a także monitoring wykorzystania limitu środków finansowych niezbędnych do realizacji wsparcia podmiotów prowadzących produkcję rolną. Prezes ARiMR prowadził nadzór nad weryfikacją wniosków o przyznanie pomocy, zawieraniem umów o przyznaniu pomocy finansowej oraz weryfikacją wniosków o płatność przez oddziały regionalne ARiMR. Według stanu na 31 grudnia 2023 r. Agencja zrealizowała płatności w zakresie inwestycji mających na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych na kwotę w wysokości 59 mln euro (46,5% limitu).

Opis grafiki

Prezes ARiMR zapewnił prawidłowe i rzetelne opracowywanie planów kontroli działań mających na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Ponadto w ramach sprawowanego nadzoru merytorycznego nad jednostkami terenowymi ARiMR, monitorował realizację przez nie zadań kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności i warunkowości.

Opis grafiki

Opis w opracowaniu.

W MRiRW koordynowano wykonywanie zadań Instytucji Zarządzającej PROW 2014-2020, w zakresie wsparcia finansowego realizacji działań mających na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego, oraz wykonywano jej zadania, współpracując z ARiMR.

Działania edukacyjne i doradcze w zakresie ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami

Prawidłowo i rzetelnie prowadzono skierowane do rolników i mieszkańców wsi działania edukacyjne i doradcze w zakresie ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Minister RiRW prowadził i nadzorował działania edukacyjne i doradcze we wspomnianym zakresie. Opracował zbiór zaleceń dobrej praktyki rolniczej do dobrowolnego stosowania i jego aktualizację (w związku z wejściem w życie przepisów drugiej aktualizacji programu działań), a także upowszechniał informację o tych dokumentach. W ramach nadzoru nad jednostkami doradztwa rolniczego zatwierdzał ich roczne programy działalności. Odbywało się to jednak dopiero w trakcie trwania roku, którego program dotyczył – choćby 208 dni od początku roku, co było nierzetelne. OSChR wydawały opinie o planie nawożenia azotem na wnioski rolników. Nie stwierdzono przypadków wydawania opinii negatywnych do planów nawożenia azotem. W pięciu na sześć objętych kontrolą OSChR, stwierdzono praktykę wydawania opinii o planach nawożenia azotem, które zostały uprzednio opracowane przez tę samą OSChR. Zdaniem NIK postępowaniem tym nie zapewniano obiektywizmu i transparentności procesu opiniowania tych planów. NIK dostrzegła w tej praktyce możliwość wystąpienia potencjalnego konfliktu interesów.

Wnioski

Do Ministra Klimatu i Środowiska, Ministra Infrastruktury, Ministra Finansów oraz wojewodów:

• o wspólne wypracowanie modelu finansowania organów Inspekcji Ochrony Środowiska w celu skutecznej realizacji przez nie zadań związanych z ochroną wód przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego.

Do Ministra Infrastruktury:

• o zapewnienie systematycznej oceny skuteczności programu działań oraz bieżącej ich korekty, w przypadku stwierdzenia ich nieskuteczności lub nieefektywności w ograniczaniu zanieczyszczenia wód azotanami pochodzenia rolniczego.

Do Ministra Klimatu i Środowiska:

• o zapewnienie pełnej realizacji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zaplanowanego zakresu monitoringu wód służącego dokonaniu oceny skuteczności programu działań oraz dokonywania ocen eutrofizacji wód na obszarze całego kraju.

Do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Dyrektora Krajowej Stacji Chemiczno-Rolniczej:

• o wprowadzenie w okręgowych stacjach chemiczno-rolniczych rozwiązań pozwalających na sporządzanie i opiniowanie planów nawożenia azotem w sposób gwarantujący transparentność tych działań lub zainicjowanie procesu legislacyjnego w celu zniesienia obowiązku odrębnego opiniowania planów nawożenia sporządzonych przez te same stacje.

Do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska:

• o intensyfikację dokonywania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska kontroli stosowania programu działań.