Polski konsument jako niebyt

Prawo Unii Europejskiej wymaga, aby w państwach członkowskich funkcjonował standard uczciwego rynku, bezpiecznego dla konsumentów. Aby go stworzyć, na poziomie krajowym konieczna jest kooperacja władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądów.

Niedościgniony standard rynku

Ustawodawca powinien wprowadzać przepisy unijne, dostosowując ich strukturę i terminologię do przepisów prawa krajowego, aby umożliwić ich skuteczne stosowanie. Organy administracji publicznej powinny kształtować standard w praktyce, ponieważ dysponują sankcjami o odpowiednim (odstraszającym) charakterze.

Sądy natomiast, działając w sprawach indywidualnych, powinny doprowadzać sytuację konkretnych konsumentów do standardu rynkowego. Szczególną rolę w systemach krajowych skonstruowanych tak jak polski pełnią ponadto sądy najwyższe. Ze względu na to, jak skomplikowane jest prawo europejskie (zwłaszcza w zbiegu z prawem krajowym) i jak dynamicznie się rozwija – Sąd Najwyższy powinien wyjaśniać, jak stosować prawo krajowe, aby zapewnić skuteczność prawa EU, w dialogu z Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej ustalać treść prawa europejskiego, a w dialogu z legislatorem oraz władzą wykonawczą na bieżąco korygować interpretację przepisów krajowych.

Nie należy się oszukiwać – choć Unia Europejska posiada instrumenty kontrolne, osiągnięcie standardu uczciwego rynku zależy od działania władz krajowych. Błędem jest założenie, iż Unia zareaguje w każdym przypadku naruszenia prawa unijnego – jest to trudne i obwarowane wieloma wymogami formalnymi. To, jak skutecznie zafunkcjonuje prawo europejskie na poziomie krajowym, zależy więc od chęci, możliwości i determinacji instytucji krajowych. Sytuacja w Polsce pokazuje, iż brakuje zarówno chęci, jak i możliwości, o determinacji nie wspominając. Skuteczność prawa europejskiego staje się w Polsce wypadkową rosnącej świadomości społecznej i zaangażowania sądów powszechnych – ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Legislator bezobjawowy

Działalność legislatora można komentować w obszarach, gdzie istnieje nakaz podjęcia działań (np. transpozycja dyrektyw UE), jak i tam, gdzie konieczność podjęcia działań legislacyjnych wynika z sytuacji na rynku (np. sprawy frankowe).

Jeśli chodzi o legislację „obowiązkową”, 1 stycznia 2023 weszła w życie (opóźniona o rok) transpozycja nowej dyrektywy o sprzedaży konsumenckiej (2019/771) oraz dyrektywy o treściach cyfrowych (2019/770). Te dwa niezwykle ważne instrumenty wprowadzają zasady odpowiedzialności w zakresie umowy sprzedaży oraz umów dotyczących dostarczania treści cyfrowych. Sposób, w jaki dokonano transpozycji, oraz osiągnięty skutek ilustrują, w jak głębokiej zapaści znajduje się polska legislacja.

Nowela oparta jest na całkowitym niezrozumieniu treści kodeksu cywilnego (do którego dyrektywy powinny były zostać transponowane) oraz treści dyrektyw. Przepisy transponowane są do ustawy pozakodeksowej, a kodeks cywilny – w zakresie regulacji najważniejszej kodeksowej umowy nazwanej – ulega całkowitej dezintegracji. Po wejściu w życie ustawy funkcjonuje sześć reżimów odpowiedzialności dla umowy sprzedaży, a niezwykle skomplikowany system odwołań uniemożliwi ich stosowanie w praktyce. Transpozycja usuwa z k.c. przepisy dotyczące regresu ostatecznego sprzedawcy, który odpowiada wobec konsumenta, co oznacza, iż nie będzie de facto istniała podstawa prawna, umożliwiająca tym sprzedawcom dochodzenie odpowiedzialności od podmiotów, które przyczyniły się do powstania odpowiedzialności.

W odniesieniu do umowy sprzedaży dyrektywa oparta na modelu harmonizacji zupełnej wymusza wprowadzenie hierarchii środków ochrony prawnej (najpierw wymiana lub naprawa, potem obniżenie ceny bądź odstąpienie). Oznacza to (podchodząc do sprawy poważnie), iż przedsiębiorcy będą musieli dostosować swoje zaplecze organizacyjne do obsługi konsumentów, co wymusza daleko idące zmiany, a z punktu widzenia konsumenta obniża się tradycyjnie postrzegany poziom ochrony. Nowe prawo wchodzi jednak w życie z minimalną vacatio legis, bez jakiejkolwiek debaty publicznej czy choćby cienia kampanii informacyjnej. Chaos, jaki powstanie w związku z trudnościami na tle stosowania ustawy, niewątpliwie spowoduje pogorszenie sytuacji konsumentów. Odpowiedzialnością zaś obciążone zostaną stosujące je sądy powszechne.

Legislator milczy również w sprawach, gdzie obowiązek działania wynika z sytuacji społeczno-ekonomicznej, to jest na przykład kredytów frankowych. Problem frankowy – ze względu na swój charakter i zasięg – nie nadaje się (jak to ma miejsce obecnie) do rozwiązania poprzez indywidualne rozstrzygnięcia sądowe. Sytuacja z kredytami frankowymi zasadnie prowokuje (retoryczne) pytanie sformułowane przez sędziego TSUE podczas rozprawy w sprawie dotyczącej wynagrodzenia za korzystanie z kapitału: czy polski rynek bankowy jest po prostu oparty na nieuczciwości? Ponad 100 tys. toczących się spraw frankowych, powodujących ogromne przeciążenie sądów, nie sprowokowało legislatora do działania, mimo obietnic politycznych składanych w tym względzie przez obóz rządzący. Problem frankowy jest jednak przedmiotem dyskretnych rozgrywek między ośrodkami władzy: podczas gdy MS regularnie zgłasza w imieniu rządu polskiego prokonsumenckie stanowiska w sprawach przed TSUE, KNF i NBP opowiadają się zdecydowanie po stronie banków. Oznacza to, iż faktycznie odpowiedzialne za rozwiązanie problemu frankowego stały się sądy (powszechne)…

Administracja pełna paradoksów

Również administrację można byłoby nazwać bezobjawową, jeżeli chodzi o sprawy konsumenckie, gdyby nie to, iż jej działania wpływają jednak na sytuację konsumentów – z tym iż jest to wpływ paradoksalny. Jednym z najpoważniejszych, jeżeli nie najpoważniejszym, problemów konsumentów w świetle postępującego kryzysu finansowego są w tej chwili kredyty (frankowe i złotówkowe). W przestrzeni publicznej trudno jednak znaleźć informacje na temat działań podejmowanych przez prezesa UOKiK w tym zakresie. KNF, przechodząc obojętnie wobec naruszania prawa konsumenckiego przez banki, skupia się na zapewnieniu swoiście rozumianej stabilności systemu bankowego oraz wyrażaniu niezgody wobec europejskiej koncepcji ochrony konsumenta.

Konsumenci odczuwają jednak skutki działań o charakterze administracyjnym, co najlepiej pokazują dwie decyzje dotyczące przymusowej restrukturyzacji: w sprawie Idea Banku oraz Getin Banku. Konsumenci są tu ofiarami agresywnej działalności prowadzonej przez banki, rażąco naruszającej prawo, której istnienie i skala wynikały z braku skutecznych działań nadzorczych państwa. W wyniku wszczęcia przymusowej restrukturyzacji konsumenci zostali pozbawieni możliwości efektywnego dochodzenia przysługujących im roszczeń (roszczenia nie zostały przekazane do podmiotów przejmujących). Czy oznacza to więc, iż za szkody, jakie ponieśli, odpowiadać będzie państwo? prawdopodobnie odpowiedzą na to sądy…

Skupiony na sobie Sąd Najwyższy

Erzacem ratującym konsumentów mogłaby być (i powinna) rozważna postawa Sądu Najwyższego, konstruowana przy użyciu przysługujących mu instrumentów prawnych. Niestety, w świetle kryzysu praworządnościowego i intensyfikującego się konfliktu wewnętrznego Sąd Najwyższy w najmniejszym choćby stopniu nie realizuje tego zadania. Do konsumentów podchodzi zaś w sposób, który w najlepszym wypadku można nazwać instrumentalnym.

Sędziowie SN przez długi czas doświadczali niezwykle głębokich problemów z zaakceptowaniem aksjologii i orzecznictwa TSUE. Nie odczuwali również, wyraźnie rysującej się, potrzeby zwrócenia się z pytaniem merytorycznym do TSUE. Paradoksalnie, sędziowie powołani po 2018 r. wykazywali się jak dotąd dużo lepszym zrozumieniem aksjologii prawa konsumenckiego oraz mechanizmów jego stosowania. W konflikcie między sędziami powołanymi przed i po 2018 r. na gruncie spraw frankowych konsumenci stali się jednocześnie amunicją i ofiarą. Rozbieżne linie orzecznicze, nieustające poszukiwanie możliwości obejścia aksjologii ochronnej dyrektywy 93/13, nieprzystające powadze SN – w formie i treści – upublicznianie wymiany opinii między sędziami sprawiają, iż dla przeciętnego konsumenta Sąd Najwyższy staje się kilka znaczącym dekorum, którego istnienie nie jest istotne dla rozwiązania najważniejszych problemów konsumenckich. Od rozwiązywania problemów jest TSUE oraz pozbawione wsparcia SN sądy powszechne.

Nie dorosłem do swych lat

Na placu boju o prawa konsumenta pozostają sądy powszechne. Jest to sytuacja tragiczna – zarówno z punktu widzenia konsumentów, jak i sądów. Sądy powszechne nie dość, iż nie zinternalizowały jeszcze w pełni prawa UE (choć czynią postępy), to – przede wszystkim – nie posiadają adekwatnego instrumentarium prawnego, aby rozwiązać problemy o charakterze systemowym, jak naprawa kodeksu cywilnego czy likwidacja patologii rynku bankowego. Są jednak obciążane odpowiedzialnością za nieskuteczność swoich wysiłków.

Prawo konsumenckie uznawane jest za funkcję demokracji. Demokracja chroni prawa mniejszości, a prawo konsumenckie – prawa słabszego. Sytuacja konsumentów pokazuje, w jak fatalnej kondycji jest polska demokracja. Prawo konsumenckie rozwijało się u nas od lat 70. XX w., jednak zmiany polityczne 1989 r. spowodowały jego zanegowanie jako koncepcji pozostającej w konflikcie z liberalną organizacją rynku. Przeważyła wiara w mechanizmy rynkowe jako gwaranta ochrony interesów wszystkich aktorów rynku. Przeświadczenie to jako złudne zostało jednak odrzucone przez Wspólnotę już w połowie lat 70. XX w., czego wynikiem jest prawo konsumenckie.

Wejście do UE spowodowało zderzenie polskiego ultraliberalnego podejścia do rynku z europejską koncepcją jego regulacji, opartą na radykalnie odmiennych założeniach. Aby dołączyć do Unii w tym zakresie, należy głęboko przebudować myślenie zarówno o funkcjonowaniu rynku, jak i o funkcjach państwa. W obecnym układzie politycznym jest to oczywiście głos wołającego na puszczy. Pytanie więc brzmi, jak w przyszłości wydobyć polskiego konsumenta z niebytu politycznego.

Autorka jest doktorem w INP PAN, współpracuje z kancelarią Hoffman Taborowski i Wspólnicy.