Pomoc była, choć nie zawsze idealna

NIK o wsparciu dla rodzin przeżywających trudności w okresie pandemii COVID-19

W okresie pandemii rodziny w kryzysie otrzymywały niezbędną pomoc, choć najczęściej miała ona charakter doraźnych interwencji. W ocenie NIK taki sposób działania był uzasadniony nadzwyczajną sytuacją, jednak dostępność wsparcia była ograniczona, a jego formy nie zawsze dostosowane do potrzeb. Niepokojącym zjawiskiem był niejednolity zakres wsparcia: np. w pięciu na 12 objętych kontrolą ośrodkach pomocy społecznej (OPS) brakowało poradnictwa psychologicznego, a w sześciu – prawnego. Inny – przez cały czas nierozwiązany – problem stanowi niewystarczający rozwój infrastruktury społecznej. Z tego powodu żaden ze skontrolowanych powiatów nie prowadził, ani nie zlecał prowadzenia domu dla matek. Natomiast na uznanie zasługują działania OPS, dzięki którym poprawiła się dostępność wsparcia dla osób starszych. W pandemii działalność dziennych domów pomocy (DDP) i klubów seniora została co prawda zawieszona, jednak w kolejnych latach powstało wiele nowych tego typu placówek: w 2019 r. było ich dziewięć, a w I połowie 2022 r. już 14.

W latach 2019-2021 w Polsce z pomocy społecznej korzystały prawie trzy miliony rodzin zmagających się z różnego rodzaju trudnościami. Podczas pandemii COVID-19 liczba rodzin szukających pomocy sukcesywnie malała, na co duży wpływ miały ograniczenia w przemieszczaniu się czy zmiana formy kontaktu z osobistego na zdalny.

Wyniki kontroli NIK także pokazują, że w pandemii z roku na rok spadała liczba osób korzystających z usług świadczonych przez skontrolowane instytucje. W latach 2019-2022 (I półrocze) w skontrolowanych 12 OPS i sześciu powiatowych centrach pomocy rodzinie (PCPR) różnymi formami wsparcia objęto blisko 123 tys. osób i rodzin, z czego w 2019 r. było ich ponad 38 tys., a w 2021 r. tylko 32 tys. Najczęstsze przyczyny zgłaszania się po pomoc obejmowały: długotrwałą lub ciężką chorobę, bezrobocie i ubóstwo, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, a także niepełnosprawność i choroby psychiczne. W wielu przypadkach trudności miały związek z uzależnieniami, w tym z alkoholizmem i narkomanią.

Obowiązujące w związku z pandemią przepisy wymusiły na instytucjach pomocowych podjęcie szeregu działań, które miały przede wszystkim zapewnić ciągłość działalności oraz bezpieczeństwo pracowników i osób korzystających z pomocy.

Wojewodowie okresowo zawieszali działalność wielu podmiotów, w tym m.in. placówek wsparcia dziennego, dziennych domów i klubów seniora czy środowiskowych domów samopomocy. W przypadku miejsc całodobowego schronienia w części ośrodków interwencji kryzysowej (OIK) zmieniono ich przeznaczenie lub wyłączono z użytkowania. NIK zwraca uwagę, iż świadczenie wsparcia w zmienionych formach przez część jednostek zmniejszyło dostępność usług realizowanych dotychczas przez poszczególne jednostki.

Kontrolerzy Izby przeprowadzili - na wielką skalę - badanie kwestionariuszowe dotyczące udzielania wsparcia i pomocy osobom i rodzinom w okresie pandemii COVID-19. Badaniem objęto wszystkie OPS (2434) i PCPR (371) w kraju, z wyłączeniem skontrolowanych podmiotów. Na prośbę NIK kwestionariusze wypełniło 1588 OPS (65%) i 268 PCPR (72%). Wśród kluczowych trudności związanych z realizacją w okresie pandemii COVID-19 zadań w zakresie wsparcia i pomocy osobom i rodzinom w 83% ankietowanych OPS i 91% PCPR respondenci wskazywali przede wszystkim na ograniczenia w przemieszczaniu się oraz kontaktach bezpośrednich. Problemem były też nieodpowiednie warunki (albo wręcz brak warunków) do realizacji tych zadań (w 43% OPS i 30% PCPR) oraz niedostosowanie procedur i przepisów do uwarunkowań pandemii (odpowiednio 33% i 25%). W 15% OPS i 17% PCPR przyczyną takiej sytuacji był brak specjalistów, a w odpowiednio 12% i 9% niewystarczające środki finansowe do zapewnienia niezbędnego sprzętu i środków ochrony osobistej pracowników.

Izba podkreśla, iż w związku z pandemią COVID-19 jednostki organizacyjne pomocy społecznej zostały obciążone dodatkowymi zadaniami. Wszystkie OPS pomagały osobom przebywającym na kwarantannie lub w izolacji, dostarczając im leki oraz artykuły spożywcze.

W ocenie kontrolerów NIK osoby indywidualne i rodziny przeżywające trudności w pandemii COVID-19 otrzymywały niezbędne wsparcie. Zarówno OPS, jak i PCPR rozeznawały potrzeby lokalnych społeczności, a następnie dostosowywały warunki udzielania wsparcia, zmieniając ich formę i sposób udzielania w zależności od zdiagnozowanych potrzeb.

Najpowszechniejszą formą pomocy w OPS było poradnictwo specjalistyczne, w tym głównie psychologiczne, ale też prawne i socjalne. Inne popularne formy to praca socjalna, miejsca schronienia w OIK, mieszkania chronione, DDP i kluby seniora. Wsparcie świadczono też w formie usług skierowanych do poszczególnych grup potrzebujących (np. seniorów, osób niepełnosprawnych, opiekunów osób zależnych) w ramach programów rządowych. Ponadto w PCPR pomocy udzielano w ramach projektu „Wsparcie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej w okresie pandemii COVID-19”.

Działaniami w ramach interwencji kryzysowej objęto łącznie 4 tys. osób i rodzin w stanie kryzysu, udzielając pomocy w ponad 4,2 tys. przypadków – głównie związanych z przemocą w rodzinie. Działania podejmowane były niezwłocznie, a zakres pomocy był dostosowany do sytuacji kryzysowej. Zbadana dokumentacja wykazała, iż podejmowane działania pozwalały na odzyskanie równowagi psychicznej i wzmocnienie lub nabycie umiejętności radzenia sobie z problemami, jednak nie zawsze monitorowano sytuację osób i rodzin po zakończeniu interwencji. Badanie przestrzegania przez pracowników OPS przepisów dotyczących procedury „Niebieskie Karty” nie wykazało nieprawidłowości. Wychodząc naprzeciw potrzebom określonych grup osób i rodzin w kryzysie, np. osób doświadczających przemocy w rodzinie czy dotkniętych uzależnieniem, w sześciu OPS oraz dwóch PCPR utworzono specjalne punkty, w których osoby te mogły uzyskać profesjonalne wsparcie.

Kolejną formą pomocy świadczoną w pandemii przez jednostki objęte kontrolą NIK było dożywianie dzieci i młodzieży w ramach programu rządowego „Posiłek w szkole i w domu”. Jednak zamknięcie stołówek szkolnych w okresie objętym kontrolą spowodowało ograniczenie dostępności pomocy w formie posiłku, który dzieci spożywały w szkole. Na wnioski rodziców lub opiekunów prawnych forma realizacji świadczenia była często zmieniana z posiłku na zasiłek celowy przeznaczony na zakup żywności. W ramach programu „Posiłek w szkole i w domu” w OPS przyznano łącznie 573 tys. posiłków, z których skorzystało 12,6 tys. osób, z tego ponad 86% stanowiły dzieci i młodzież. Wydatki na realizację programu wyniosły łącznie prawie 11,6 mln zł.

W przypadku osób i rodzin przeżywających trudności w pełnieniu funkcji opiekuńczo-wychowawczych najbardziej popularną formą wsparcia byli asystenci rodziny. W okresie objętym kontrolą prawie 2 tys. rodzin skorzystało z oferowanego przez OPS wsparcia asystenta rodziny. Natomiast najmniej powszechną formą pomocy były rodziny wspierające. Z tego rodzaju wsparcia w dwóch ośrodkach skorzystało w sumie tylko pięć rodzin. Z badanej dokumentacji wynika, iż wsparcie asystenta rodziny realizowano efektywnie, jednak nie zawsze prawidłowo. Np. w dwóch przypadkach nie przeprowadzono obowiązkowego wywiadu środowiskowego, a w jednym taki wywiad wykonano z ponad 100-dniowym opóźnieniem. Jednak generalnie pomoc asystentów rodziny była adekwatna do potrzeb rodzin i przyczyniała się do poprawy ich sytuacji.

Niepokojącym zjawiskiem był niejednolity zakres wsparcia świadczonego przez skontrolowane instytucje w okresie pandemii. Przeprowadzone przez NIK badanie kwestionariuszowe, wykazało, iż w tym czasie dostępność psychologów była niewystarczająca w stosunku do potrzeb mieszkańców gminy w 44% OPS, w ponad 37% – prawników. W efekcie, wśród brakujących lub zapewnianych w niewystarczającym zakresie form wsparcia wymieniano poradnictwo psychologiczne (55%), pracę z rodziną (w tym konsultacje i porady specjalistyczne, terapie i mediacje) – 39% oraz poradnictwo prawne (27%). Dostępność tych specjalistów była zbyt mała również w PCPR, choć w mniejszym stopniu – dotyczyło to odpowiednio 17% i 10% ankietowanych jednostek. Aż w 43% PCPR poradnictwo psychologiczne wskazano jako brakującą lub zapewnianą w niewystarczającym zakresie formę wsparcia. Natomiast jeżeli chodzi o skontrolowane jednostki, w pięciu OPS brakowało poradnictwa psychologicznego, a w sześciu – prawnego. W dwóch OPS i dwóch PCPR kontrola NIK wykazała niewystarczający poziom zatrudnienia innych specjalistów: psychiatrów dziecięcych, terapeutów, rehabilitantów oraz kadr pracujących z podopiecznymi w terenie – pracowników socjalnych, pielęgniarek i opiekunów. Przyczyną był niski poziom wynagrodzeń.

Ze względu na pandemiczne obostrzenia w skontrolowanych OPS (ograniczenie dostępności budynków i zmiana formy świadczenia na zdalną) spadła liczba osób korzystających z poradnictwa w formie stacjonarnej. Jednocześnie odnotowano zwiększone zapotrzebowanie na porady udzielane zdalnie. W efekcie liczba udzielonych porad psychologicznych wzrosła o 33% w 2020 r. i o 56% w 2021 r. w stosunku do poziomu sprzed pandemii. Z ponad 60 tys. porad psychologicznych, prawnych oraz rodzinnych i socjalnych skorzystało prawie 44 tys. osób indywidualnych i rodzin.

Kontrolerzy NIK przyjrzeli się również, w jaki sposób objęte kontrolą jednostki wspierają dzieci przeżywające trudności w związku z pandemią COVID-19. Według informacji przekazanych przez dyrektorów wybranych szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych, z jednej strony dzieci i młodzież zmagały się z problemami technicznymi w związku z koniecznością przejścia na tryb nauki zdalnej. Z drugiej strony dużym wyzwaniem dla młodych ludzi był powrót do szkoły po okresie długotrwałej izolacji i związany z nim lęk przez nawiązywaniem relacji z rówieśnikami czy brakiem akceptacji ze strony klasy. Wiele dzieci po powrocie do szkoły wymagało wsparcia psychologa lub pedagoga szkolnego. Wzrosła też liczba dzieci korzystających z pomocy psychiatry dziecięcego. Taka sytuacja pokazywała, jak ważne jest wsparcie adresowane do młodych ludzi dotkniętych pandemią. Kontrola wykazała, iż placówki wsparcia dziennego, które pełniły funkcję opiekuńczo-wychowawczą dla dzieci z rodzin dysfunkcyjnych, tzw. świetlice, działały tylko w sześciu OPS. Dodatkowo od 2021 r. w jednym OPS wychowawca prowadził świetlicę w formie pracy podwórkowej. Placówki te zapewniały prawie 0,7 tys. miejsc, a opieką w nich objęto ponad 500 dzieci. Przebywające w świetlicy dzieci były objęte działaniami edukacyjnymi (m.in. pomoc w odrabianiu lekcji) oraz profilaktycznymi, jak na przykład zajęcia z zakresu profilaktyki uzależnień od alkoholu, narkotyków i nikotyny. Z badanej dokumentacji wynikało, iż wsparcie w świetlicach realizowano efektywnie. W okresach ograniczenia lub zawieszenia działalności świetlic, w niektórych z nich pomoc była świadczona za pośrednictwem komunikatorów internetowych. NIK zauważa, iż takie rozwiązanie ograniczało jednak kompleksowość pomocy udzielanej wychowankom świetlic.

NIK pozytywnie ocenia działania OPS na rzecz zwiększenia dostępności DDP (DDP) i klubów seniora - mimo iż w pandemii ich działalność została zawieszona. Liczba tych placówek wzrosła z dziewięciu w 2019 r. (odpowiednio sześć i trzy) do 14 w I połowie 2022 r. (dziewięć i pięć). Trzeba jednak podkreślić, iż pomoc w tej formie świadczyło tylko osiem OPS w przypadku DDP i cztery OPS – w przypadku klubów seniora, które dysponowały w okresie objętym kontrolą łącznie 1,3 tys. miejsc dla seniorów.

Miejsca całodobowego schronienia były dostępne w czterech OIK, a noclegownie działały w dwóch OPS. W okresie objętym kontrolą z doraźnego lub tymczasowego schronienia skorzystało ponad 1,7 tys. osób. Mimo iż w części placówek dostępność miejsc całodobowego czasowego pobytu dla rodzin w kryzysie była ograniczona, potrzebujący uzyskiwali pomoc w każdym przypadku.

W połowie skontrolowanych jednostek (w sześciu OPS, dwóch PCPR i jednym MOPS) osoby chore, starsze czy z niepełnosprawnościami, potrzebujące wsparcia w codziennym funkcjonowaniu mogły uzyskać wsparcie w formie mieszkania chronionego. Mieszkania chronione zapewniały 600 miejsc, z których skorzystało ok. 400 osób i rodzin. Co do zasady pobyt w mieszkaniach chronionych był odpłatny, za wyjątkiem osób, których dochód nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego. W ocenie NIK wsparcie udzielane w formie mieszkań chronionych było skuteczne, ale nie zawsze prawidłowe. Główne nieprawidłowości:

• w pięciu jednostkach pracownicy socjalni nie przeprowadzali wymaganych uzgodnień z osobami kierowanymi do korzystania ze wsparcia w mieszkaniach chronionych (dotyczących np. celu pobytu oraz rodzaju i zakresu świadczonego wsparcia);
• w czterech jednostkach ustalono nieprawidłowe opłaty za pobyt w mieszkaniach chronionych i ośrodkach wsparcia lub bezpodstawnie zwolniono z opłat osoby korzystające z mieszkania chronionego;
• w jednym OPS 10 osób rozpoczęło zajęcia w dziennym domu pomocy bez decyzji administracyjnych lub przed ich wydaniem.

Istotnym problemem, który pozostaje nierozwiązany, jest niewystarczający rozwój infrastruktury socjalnej przez odpowiedzialne organy gmin i powiatów. Kontrola NIK pokazała, iż konkretna pomoc społeczna możliwa była tylko dzięki infrastrukturze lokalowej i zasobom kadrowym udostępnianym przez organizacje pozarządowe współpracujące z kontrolowanymi podmiotami. Tak było m.in. w przypadku: poradnictwa (głównie chodziło o natychmiastową specjalistyczną pomoc psychologiczną, ale także poradnictwo prawne), świetlic środowiskowych, noclegowni dla bezdomnych, a także dziennych domów pomocy czy klubów seniora. Przede wszystkim jednak brakowało wsparcia w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Pomoc zapewniono, wykorzystując infrastrukturę z zewnątrz. Natomiast jeżeli chodzi o skontrolowane jednostki, PCPR nie wydawały decyzji w sprawie skierowania do domu dla matek, ponieważ żaden z powiatów, których zadania realizowały te jednostki, nie prowadził ani nie zlecał prowadzenia domów dla matek, mimo takiego obowiązku. Ponadto kontrola wykazała, iż w jednym przypadku decyzję o skierowaniu matki z dzieckiem do domu dla matek wydał pracownik OPS, mimo iż zgodnie z przepisami decyzje w tej sprawie powinien podejmować starosta. W ocenie NIK obowiązujące przepisy utrudniały OPS udzielanie wsparcia matkom z małoletnimi dziećmi i kobietom w ciąży.

Wnioski NIK

Do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej

O rozważenie zmiany rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w celu:

• wprowadzenia obowiązku przekazywania decyzji administracyjnej starosty o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, do wiadomości kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, który przedłożył staroście wniosek osoby ubiegającej się o skierowanie do takiej placówki,
• umożliwienia starostom wydawania decyzji administracyjnej o skierowaniu matek z małoletnimi dziećmi oraz kobiet w ciąży (w tym z najbliższego powiatu) do domów dla matek, z którymi zawarli porozumienia w sprawie zagwarantowania w takiej placówce określonej liczby miejsc dla mieszkańców danego powiatu, niebędące zleceniami prowadzenia domu dla matek w rozumieniu ww. rozporządzenia,

Do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz zarządów powiatów

W przypadku organów wykonawczych gmin i powiatów o:

• bieżące analizowanie potrzeb i podejmowanie działań zapewniających adekwatną dostępność i zakres form wsparcia osób i rodzin przeżywających trudności,
• zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z udzielaniem schronienia i wsparcia matkom z małoletnimi dziećmi oraz kobietom w ciąży w domach dla matek,
• podjęcie działań w celu zapewnienia zgodności z przepisami ustawy o pomocy społecznej uchwał organów stanowiących w sprawie odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych i ośrodkach wsparcia.