Postępowanie dekretowe poprzedza postępowanie odszkodowawcze

Stan faktyczny

Na skutek wejścia w życie dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279; dalej: WłUżGruntWawaD) nieruchomość należąca do F.W. przeszła na własność gminy m.st. Warszawa. W 1957 r. były właściciel złożył wniosek o przyznanie dzierżawy, zaś w 1958 r. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W 1990 r. i 1997 r. I.W. – sukcesor prawny F.W. wystąpił o zwrot działki.

Gdy w 2013 r. I.W. i „D.” sp.j. wystąpili o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, organ I instancji zawiesił z urzędu to postępowanie do czasu rozpatrzenia wyżej wymienionych wniosków. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśniając, iż w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego, daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie. Uprawnienia, o których mowa w art. 215 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU), zależą bowiem od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste.

Postępowanie przed WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.W. i „D.” sp.j. Odnosząc się do oświadczeń skarżących o cofnięciu wszystkich wniosków w sprawie zwrotu nieruchomości z lat 1957-1997 podkreślono, iż organ II instancji rozpoznaje sprawę, która była przedmiotem oceny przez organ I instancji. Oznacza to, iż Wojewoda nie ma kompetencji do zmiany podstawy faktycznej będącej przyczyną zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Ponadto w aktach sprawy nie ma potwierdzenia, iż wszystkie te postępowania rzeczywiście się zakończyły. Sąd wyjaśnił, iż ubieganie się o odszkodowania za utratę własności posesji na skutek działania WłUżGruntWawaD jest możliwe dopiero, gdy ostatecznie zakończą się postępowania dotyczące uzyskania prawa do tej nieruchomości m.in.: wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego a wcześniej prawa własności czasowej oraz o zwrot działki. Rezultatem tych postępowań może być bowiem uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Odszkodowanie jest natomiast substratem utraconego prawa własności, zatem jego otrzymanie jest możliwe dopiero wówczas gdy nie ma możliwości otrzymania nieruchomości w naturze. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo uznały, iż wcześniej złożone wnioski należy rozpoznać w pierwszej kolejności.

Skarżący zarzucali organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 in fine KPA. Wskazywali, iż do rozpoznania wszystkich złożonych w odniesieniu do utraconej nieruchomości wniosków adekwatny jest ten sam organ. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 KPA organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia w danej sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem w innej sprawie. W przypadku postępowania o odszkodowanie oraz postępowań o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego lub o zwrot nieruchomości pierwsze z nich zależy od tego czy podmiot ubiegający się o rekompensatę finansową wcześniej uzyska zwrot nieruchomości w naturze. Sąd I instancji podkreślił, iż pod pojęciem „innego organu”, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, należy rozumieć każdy organ prowadzący inne odrębne postępowanie administracyjne. W rezultacie jeżeli jeden organ jest adekwatny do rozpoznania różnych wniosków, może zawiesić jedno z postępowań, z uwagi na konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie innej prowadzonej przez siebie sprawy.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 215 GospNierU i roszczenie, o których mowa w art. 7 ust. 1 WłUżGruntWawaD są wobec siebie konkurencyjne, postępowanie dekretowe poprzedza bowiem postępowanie odszkodowawcze. Pod względem procesowym oznacza to konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, o ile w toku jest postępowanie dekretowe o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Wynik postępowania w przedmiocie roszczenia dekretowego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia sprawy z wniosku o odszkodowanie. Nie podlega on zatem rozpoznaniu do czasu zakończenia postępowania dekretowego. Pomimo cofnięcia wniosków w sprawie zwrotu nieruchomości z lat 1957-1997 organ I instancji nie zakończył postępowania w sprawie. W konsekwencji postępowanie z wniosku o odszkodowanie podlegało zawieszeniu.

Przesłanki zawieszenia

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż art. art. 97 § 1 pkt 4 KPA musi być interpretowany nie tylko z uwzględnieniem wykładni literalnej, ale i funkcjonalnej. Wynika to z ciągłych zmian prawa administracyjnego, w tym sytuacji gdy temu samemu organowi przyznaje się kompetencje do rozpoznawania spraw prowadzonych w odrębnych postępowaniach, na podstawie odmiennych przepisów. W konsekwencji przyjmuje się, iż pod pojęciem „inny organ” można rozumieć choćby ten sam organ, który prowadzi sprawę główną, ale w innym postępowaniu. Sprawa odszkodowawcza prowadzona w trybie art. 215 GospNierU stanowi sprawę administracyjną odrębną od sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym. Pomimo tego, iż adekwatnym do rozpoznania obu wniosków jest ten sam organ, warunkiem przyznania odszkodowania jest utrata prawa własności nieruchomości dekretowej. W konsekwencji postępowanie o odszkodowanie, toczące się na podstawie przepisów GospNierU powinno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego, na podstawie przepisów WłUżGruntWawaD. Dopiero skuteczne cofnięcie przez skarżących wniosków w postępowaniu dekretowym i ostateczne zakończenie tego postępowania, umożliwi podjęcie dalszych czynności w sprawie o ustalenie odszkodowania.