Reklama dźwignią zamówień

Tworzenie w Siłach Zbrojnych RP wymagań dla pozyskiwanych z rynku produktów gotowych

Wymagania sprzętowe pisane pod wpływem reklam konkretnych produktów rynkowych, zakupy wykraczające ponad rzeczywiste potrzeby, niedobory kadrowe – wprowadzony w wojsku system pozyskiwania sprzętów powszechnego użytku nie zdał egzaminu z przejrzystości, celowości i gospodarności.

Jednostki do kontroli NIK wybrano w sposób celowy, by sprawdzić, jak istniejące rozwiązanie systemowe sprawdza się w praktyce, w zależności od rodzaju sprzętu i adekwatności gestora.

Skontrolowano:

• trzech gestorów
  • Dowództwo Komponentu Wojsk Specjalnych (dowództwo rodzaju wojsk, dalej: DKWS) – przedmiotem kontroli było określanie wymagań techniczno-użytkowych dla przedmiotów umundurowania i wyekwipowania użytkowanych wyłącznie przez żołnierzy Wojsk Specjalnych (dalej: PUiW WS), przeznaczonych również do działań bojowych – rynkowych produktów gotowych, kupowanych w ramach zamówień publicznych;
  • Wojskowe Centrum Edukacji Obywatelskiej (jednostka organizacyjna resortu obrony narodowej, dalej: WCEO) – temu gestorowi przyporządkowano ok. 1000 pozycji sprzętu, materiałów i wyposażenia kulturalno-oświatowego;
  • Oddział Wychowania Fizycznego i Sportu Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych (dalej: OWFiS), któremu przyporządkowano ponad 1400 pozycji sprzętu sportowego;
• jednostkę badawczą wykwalifikowaną do tworzenia wymagań
  • Wojskowy Ośrodek Badawczo-Wdrożeniowy Służby Mundurowej (dalej: WOBWSM) – gdzie sprawdzono, jakie wykonywał zadania na rzecz Wojsk Specjalnych;
• trzech zamawiających:
  • 3 Regionalną Bazę Logistyczną w Krakowie (dalej: 3RBLog);
  • dwie jednostki wojskowe na prawach oddziałów gospodarczych.

Kontrola miała na celu ocenę systemu pozyskiwania produktów gotowych z rynku, obejmującego: ustalanie norm, planowanie potrzeb, określanie wymagań, przeprowadzanie postępowań w sprawie udzielania zamówień publicznych i gospodarowanie zakupionym sprzętem.

We wszystkich elementach systemu zakupów produktów gotowych z rynku kluczową rolę, zgodnie z założeniami, mieli odgrywać gestorzy SpW, ponieważ to oni mieli określać normy należności sprzętu; na podstawie określonych przez gestorów norm planowane miały być potrzeby związane z zakupem sprzętu; gestorzy mieli określać wymagania odnośnie planowanego do zakupu sprzętu; na podstawie określonych przez gestorów wymagań zamawiający mieli opisywać przedmiot zamówienia i wreszcie gestorzy mieli opracowywać przepisy o prowadzeniu gospodarki materiałowo-technicznej w zakresie sprzętu powszechnego użytku.

Wyznaczenie gestorów dla wszystkich kontrolowanych grup sprzętu (przedmioty umundurowania i wyekwipowania Wojsk Specjalnych, sprzęt i materiały kulturalno-oświatowe, sprzęt sportowy) było trafne, ponieważ były to komórki o najlepszej wiedzy nt. danej grupy sprzętu. Na przeszkodzie rzetelnemu wykonywaniu zadań gestorskich stanęły braki kadrowe, zarówno w odniesieniu do kwalifikacji personelu, jak i jego liczebności – obowiązki te powierzano jednej lub dwóm osobom, którym przydzielano również inne zadania, co odbijało się na jakości ich pracy:

Opis grafiki

Liczba osób wykonujących działalność gestorską w badanych jednostkach oraz procent czasu pracy, jaki poświęcają na działalność gestorską

• DKWS gestor PUiW WS - 1 osoba (40% czasu pracy)
• WCEO gestor sprzętu k-o - 2 osoby (50% i 30% czasu pracy)
• OWFiS DG RSZ gestor sprzętu sportowego - 2 osoby (25% i 25% czasu pracy)

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z kontroli.

W 2022 r. funkcję zlikwidowanych gestorów sprzętu wojskowego przejęły instytucje eksperckie. Poza nazwą nie zmienił się jednak ani zakres podmiotowy, ani przedmiotowy. Te same jednostki/komórki są odpowiedzialne za ten sam sprzęt.

W kontrolowanym okresie wydatki w resorcie obrony narodowej na przedmioty umundurowania i wyekwipowania Wojsk Specjalnych, sprzęt kulturalno-oświatowy oraz sportowy wyniosły prawie 200 mln zł.

Tworzenie norm

DKWS nie musiał tworzyć norm, bo te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 października 2014 r. w sprawie umundurowania i wyekwipowania żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, w części V – zestaw nr 27 określono 64 przedmioty, które należą się żołnierzowi Wojsk Specjalnych, z podaniem liczby i okresu używalności.

W odniesieniu do pozostałych gestorów normy należności sprzętu i wyposażenia dotyczące sprzętu powszechnego użytku (produktów gotowych pozyskiwanych z rynku) nie były ustalone należycie.

WCEO od 2015 r. do zakończenia kontroli nie ustaliło ani nie zaktualizowało norm należności sprzętu i wyposażenia naliczeniowego. W załączniku do decyzji nr 51/MON Ministra Obrony Narodowej z 12 lutego 2010 r. wciąż znajdują się zlikwidowane w latach 2012–2016 jednostki i struktury wojskowe, brak natomiast np. Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, Dowództwa Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych, Dowództwa Komponentu Wojsk Specjalnych, Narodowego Centrum Bezpieczeństwa Cyberprzestrzeni, Dowództwa Komponentu Wojsk Obrony Cyberprzestrzeni czy WOT. WCEO nie uaktualniło też norm należności, choć wprowadzono do użytkowania ponad 100 nowych sprzętów kulturalno-oświatowych.

Wspomniany załącznik do decyzji nr 51/MON dopuszczał, by jednostka mogła uzupełniać wykaz zbiorczych norm należności o dany rodzaj sprzętu, „wybierając” inne pozycje z norm jednostkowych. Działo się to poza wiedzą gestora i Zarządu Logistyki P-4 Sztabu Generalnego.

Za nieprawidłową NIK uznaje też sytuację, iż Wykaz należności naliczeniowego sprzętu, materiałów i wyposażenia kulturalno-oświatowego dla Dowództwa Garnizonu Warszawa był opracowany przez podwładnego Dowódcy Garnizonu Warszawa, a zatwierdzany przez innego jego podwładnego.

Normy należności sprzętu sportowego regulowała decyzja nr 65/DGRSZ z 15 marca 2019 r. w sprawie wprowadzenia do użytku „Norm należności naliczeniowego sprzętu sportowego i obiektów sportowych oraz zasad gospodarowania sprzętem sportowym w resorcie obrony narodowej”, w której określono ilość sprzętu przysługującego jednostkom wojskowym w zależności od ich stanu etatowego. Żeby można było obliczyć, ile danego sprzętu maksymalnie należałoby kupić dla wszystkich jednostek resortu obrony narodowej, trzeba byłoby znać liczbę jednostek mieszczących się w każdym przedziale określonym przez Ministra Obrony Narodowej w przedmiotowej decyzji. Liczby tej jednak nie znali ani Minister Obrony Narodowej, ani Zarząd Organizacji i Uzupełnień P-1 Sztabu Generalnego WP, zatem resort obrony narodowej nie wie, ile sprzętu sportowego należałoby kupić zgodnie z obowiązującymi normami, co oznacza, iż trudno mówić o racjonalnym planowaniu wydatków.

Kontrolerom NIK nie przedłożono dokumentów, z których wynikałaby zasadność ustalonej w normach ilości poszczególnego rodzaju sprzętu. Izba stwierdziła, iż liczba sprzętu wyszczególniona w decyzji nr 65/DGRSZ, m.in. nart, nie znajduje uzasadnienia.

NIK poddała kontroli próbę pięciu kategorii sprzętów i wyposażenia sportowego przysługującego jednostkom wojskowym ze stanem etatowym od 400 do 1000 żołnierzy (nart, rowerów, obuwia sportowego, pulsometrów GPS oraz latarek czołowych) – stwierdzono, iż ilości sprzętu i wyposażenia sportowego zostały ustalone w sposób nieuzasadniony. Ustalono np., iż w niektórych wypadkach liczba par nart wynikająca z norm jest wyższa niż liczba żołnierzy w jednostce.

Planowanie potrzeb

Planowanie potrzeb w zakresie pozyskiwania produktów gotowych przez dysponentów trzeciego stopnia było zgodne z regulacjami obowiązującymi w MON.

Zauważyć jednak należy, iż planowanie potrzeb było utrudnione z powodu obowiązywania nieaktualnych norm należności dla sprzętu kulturalno-oświatowego. Prowadziło też do generowania nadmiernych potrzeb w odniesieniu do sprzętu sportowego z powodu obowiązywania norm nie mających uzasadnienia.

Określanie wymagań

Wojskowy system określania wymagań eksploatacyjno-technicznych dla pozyskiwanych z rynku gotowych produktów nie zapewniał gospodarnego wydatkowania środków budżetowych.

W badanym okresie żaden z gestorów objętych kontrolą nie był w stanie prawidłowo tworzyć wymagań eksploatacyjno-technicznych dla produktów gotowych pozyskiwanych z rynku, ponieważ nie dysponował adekwatnie wykwalifikowaną i liczebną kadrą.

Mimo tych ograniczeń zadanie określenia tych wymagań należało do gestora, który nie miał prawa cedować tego obowiązku na inne jednostki. Rzeczywistość wyglądała inaczej:

Nazwa sprzętu

PUiW WS

Sprzęt k-o

Sprzęt sportowy

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z kontroli

Z powodu braków kadrowych DKWS powołał nieetatowy Zespół do spraw koordynacji prac rozwojowych i wdrażania PUiW WS, który miał kierować szeroko pojętymi zadaniami z zakresu planowania, profilowania i koordynowania zakupów PUiW WS, w tym monitorowania rynku nowych technologii dotyczących PUiW WS. Jednak członkowie tego Zespołu, z przewodniczącym włącznie:

• nie posiadali kierunkowego wykształcenia ani doświadczenia zawodowego;
• nie brali udziału w szkoleniach z kluczowego zakresu towaroznawstwa bądź tworzenia wymagań dla produktów gotowych pozyskiwanych z rynku nawiązujących do przedmiotów umundurowania i wyekwipowania WS;
• podczas wykonywania zadań nie mieli dostępu do treści Polskich Norm, w szczególności norm wskazanych dla PUiW WS zatwierdzonych przez DKWS.

Na podstawie protokołów z posiedzeń Zespołu nie można było ustalić, kto był autorem opracowanych wymagań techniczno-użytkowych, na jakiej podstawie je określano, z kim je konsultowano i czy je ponownie przeanalizowano. W okresie objętym kontrolą WOBWSM nie zakończył żadnych podjętych prac rozwojowo-badawczych dotyczących PUiW WS, zaś DKWS nie przystąpiło do określenia wymagań dla jedenastu PUiW WS.

WCEO określało parametry techniczne sprzętu kulturalno-oświatowego w sposób adekwatny, gwarantujący konkurencyjność i spełniający oczekiwania wojska. Niemniej w ocenie NIK wymagania te winny obejmować wszystkie grupy przyporządkowanego sprzętu, a także stanowić standard obowiązujący, a nie minimalny – wskutek tego uchybienia gestor zmuszony był do czasochłonnego i pracochłonnego uzgadniania danych uzupełniających do prowadzonych postępowań w sprawie zakupów. Prowadziło to również do kupowania sprzętu znacznie droższego, niż wynikało z potrzeb.

Kontrola wykazała, iż określane przez WCEO standardy dotyczyły innego sprzętu niż sprzęt występujący w normach należności. W normach np. występują jeszcze telewizory o przekątnej 16” i 22”, które nie mieszczą się w obowiązujących w resorcie obrony narodowej standardach.

Wskutek równoległego obowiązywania w tym obszarze dwóch różnych decyzji MON funkcjonowała zasada, iż choćby gdy standardy określały parametry techniczne dla danego sprzętu k-o, jednostka dokonująca zakupu, a de facto przyszły użytkownik, na którego rzecz był dokonywany zakup, mogła do opisu przedmiotu zamówienia wprowadzić dodatkowe, ponadstandardowe parametry. Powodowało to zakup sprzętu o wiele droższego i zupełnie innej klasy (przykład: trzykrotnie droższe od standardowych kolumny głośnikowe). Zatem obowiązujące standardy sprzętu k-o do stosowania w resorcie obrony narodowej w praktyce nie obowiązywały, ponieważ zgodnie z postanowieniami ogólnych Standardów opis przedmiotu zamówienia mógł „uszczegółowić lub doprecyzować nieujęte w standardach parametry techniczne”, a więc obowiązujące standardy traktowano jako wymagania minimalne. Zdaniem NIK doprowadziło to do zakupu sprzętu za kwoty choćby o 2000% wyższe, co nie miało uzasadnienia.

Produkty muszą spełniać minimalne wymagania, ale nie mogą też znacznie ich przewyższać, jeżeli wiąże się to z koniecznością zapłacenia wyższych kwot za ich zakup.

Opis grafiki

Rozpiętość cen zakupu aparatów fotograficznych, obiektywów fotograficznych, telewizorów i zestawów nagłaśniających w jednostkach będących na zaopatrzeniu OZ DGW (DG RSZ, DO RSZ i DGW).

• aparaty fotograficzne
  • od 993 zł
  • do 12745 zł
• obiektywy fotograficzne
  • od 1220 zł
  • do 29520 zł
• telewizory
  • od 3936 zł
  • do 46646 zł
• zestawy nagłaśniające
  • od 6996 zł
  • do 60399 zł

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z kontroli.

Na negatywną ocenę zasłużył OWFiS, który jako gestor sprzętu sportowego, wbrew obowiązkowi, w ogóle nie określił wymagań eksploatacyjno-technicznych dla ok. 1400 pozycji sprzętu i wyposażenia sportowego. Nie uczestniczył w przygotowaniu wymagań eksploatacyjno-technicznych o wartości poniżej 10 tys. zł, przez co zamawiający przygotował opisy przedmiotu zamówienia na podstawie przesyłanych przez jednostki wojskowe, a więc przyszłych użytkowników, opisów konkretnych produktów zawierających nazwy producenta, znaki towarowe, patenty, a choćby opisy z reklam, naruszając tym zasady konkurencyjności.

W ocenie NIK pozyskiwanie ponadstandardowego sprzętu sportowego i k-o, czyli o parametrach wyższych niż opisane w obowiązujących wymogach, powinno być za każdym razem poprzedzone przedstawieniem przez użytkownika faktycznych potrzeb, zweryfikowanych przez gestora/instytucję ekspercką.

Zakup sprzętu

Zakupy produktów gotowych z rynku dokonywane na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych muszą się odbywać zgodnie z zasadą zachowania uczciwej konkurencji, m.in. poprzez prawidłowe opisanie przedmiotu zamówienia. Opisu przedmiotu zamówienia dokonuje zamawiający, czyli w omawianym wypadku szef adekwatnej merytorycznie komórki organizacyjnej zamawiającego, sporządzający wniosek w sprawie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub inna osoba upoważniona. Osoba dokonująca opisu przedmiotu zamówienia powinna posiadać odpowiednie kwalifikacje zawodowe (uprawnienia), wiedzę specjalistyczną, doświadczenie z danego działu zaopatrywania, umożliwiające dokonanie tej czynności zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami ustawy oraz uzasadnionymi potrzebami Sił Zbrojnych realizowanymi przez zamawiającego.

Z uwagi na to, iż brak jest możliwości zapewnienia wyspecjalizowanej kadry w każdej jednostce dokonującej zakupów w odniesieniu do każdego rodzaju sprzętu, to gestor powinien był tak określić wymagania, by umożliwić zamawiającemu opisanie przedmiotu zamówienia w sposób zgodny z prawem zamówień publicznych.

Z uwagi na to, że gestorzy nie wywiązali się adekwatnie ze swoich obowiązków, opis przedmiotu zamówienia opierał się na propozycjach zgłaszanych przez jednostki składające zapotrzebowania.

Zamówienie nie może opisywać przedmiotu planowanego zakupu w sposób utrudniający uczciwą konkurencję, w szczególności przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, bo mogłoby to doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców lub produktów – a gdy nie sposób opisać przedmiotu inaczej, opis winien zawierać określenie „lub równoważny".

Kontrolerzy stwierdzili jednak przypadki opisu sprzętu opartego na elementach wykluczających konkurencyjność i pozyskiwania produktów gotowych z rynku, które w sposób niezasadny przewyższały potrzeby wojska pod względem jakościowym.

W trzech skontrolowanych postępowaniach 3RBLog w Krakowie wykorzystała do opisu przedmiotu zamówienia dokumenty WTU, w których zawarto zapisy mogące wpłynąć na zakłócenie konkurencyjności, m.in. poprzez dopasowanie wymagań pod konkretny produkt istniejący na rynku, co zostało potwierdzone przez powołanych przez NIK biegłych i w efekcie dokonała wydatków na łączną kwotę 8 204,6 tys. zł z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych.

DKWS dopiero pod koniec 2021 r. wprowadziło klauzule równoważności, przy czym w dokumentacji nie wskazano szczegółowych kryteriów pozwalających na ocenę, jakie rozwiązanie może być uznane za równoważne lub lepsze – w opisach przedmiotów określano, jaką technologią przedmiot ma być wykonany, z jakich materiałów (wszystko ze wskazanymi znakami towarowymi), co wykluczało równoważność.

Zapotrzebowania na sprzęt sportowy składane przez jednostki niejednokrotnie zawierały nazwy producenta, znaki towarowe i patenty, wskazywały konkretne modele, a choćby wprost reklamy produktu. Stwierdzono np., iż zamawiający w jednym postępowaniu, w którym chciał zakupić 137 par obuwia sportowego, opisał jako przedmiot zamówienia 29 konkretnych modeli obuwia sportowego, a zapisy dotyczące równoważności nie były podane w sposób dokładny, przejrzysty i jasny.

Skutkiem nieprawidłowego opisu przedmiotu zamówienia w odniesieniu do sprzętu sportowego było wydatkowanie w kontrolowanym okresie łącznej kwoty 2 280,3 tys. zł z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych przez dwie pozostałe jednostki na prawach wojskowych oddziałów gospodarczych.

W skontrolowanych postępowaniach we wszystkich trzech jednostkach stosowano pozacenowe kryterium terminu wykonania zadania (np. nieuzasadnione premiowanie wcześniejszych dostaw, skoro ich większość lub całość wydawano jednostkom w pierwszym kwartale roku następnego). W rezultacie wybierano oferty o wyższej cenie, co spowodowało niegospodarne wydatkowanie 26,8 tys. zł. Tymczasem zgodnie z przyjętym systemem planowania potrzeb dla wojska czas od zgłoszenia potrzeby do realizacji zakupu wynosi około 18 miesięcy, co często wyklucza zasadność kryterium czasowego.

Przy sprzęcie k-o stosowano pozacenowe kryterium okresu gwarancji – maksymalnie punktowano oferty gwarancji 25-miesięcznej, nie spotykanej na rynku – toteż oferenci składali takie oferty i takie oferty wygrywały przetargi.

Gospodarowanie sprzętem

Sprzętem powszechnego użytku gospodarowano w sposób należyty, zgodnie z regulacjami obowiązującymi w resorcie obrony narodowej.

Zauważyć jednak należy, iż zamówione, wymienione z nazwy produkty rynkowe dla instruktorów WF po okresie użytkowania (trzy lata w wypadku kurtki, jeden rok w wypadku czapki) przechodziły na własność danego instruktora WF.

Wnioski

Minister Obrony Narodowej

• Określenie w regulacjach wewnątrzresortowych we wszystkich służbach zaopatrzenia komórki eksperckiej jako podmiotu odpowiedzialnego za tworzenie wymagań eksploatacyjno-technicznych dla sprzętu powszechnego użytku.
• Określenie w resorcie obrony narodowej minimalnego zakresu treści wymagań eksploatacyjno-technicznych dla sprzętu powszechnego użytku obowiązującego we wszystkich służbach zaopatrzenia.
• Przygotowanie regulacji wewnętrznych umożliwiających pozyskanie przez jednostki resortu obrony narodowej sprzętu sportowego oraz sprzętu k-o o ponadstandardowym charakterze i opartych na oczekiwaniach użytkownika, uzasadnionych rzeczywistymi potrzebami zweryfikowanymi przez instytucję ekspercką

Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych

Dokonanie weryfikacji stanu ilościowego sprzętu sportowego określonego w normach należności i ich dostosowanie do realnych potrzeb związanych z wychowaniem fizycznym i współzawodnictwem sportowym.

Szef Zarządu Logistyki – P-4 Sztabu Generalnego Wojska Polskiego

Skuteczne egzekwowanie od instytucji eksperckich bieżącej aktualizacji norm należności sprzętu naliczeniowego, uwzględniającej zachodzące zmiany w strukturze organizacyjnej jednostek resortu obrony narodowej, a także wprowadzany nowy sprzęt oraz zgodnie ze wzorem określonym w Wytycznych Szefa Zarządu Logistyki P-4.