Sankcje za pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu

Stan faktyczny

Spór między PB (bank) a łotewską komisją ds. rynków (dalej: FKTK) dotyczył kar i środków administracyjnych nałożonych przez tę komisję na PB, mających zapobiegać ryzyku, iż będzie ona uczestniczyć w praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. FKTK m.in. zakazała PB nawiązywania stosunków gospodarczych i zobowiązała ją do zakończenia już istniejących, z osobami, które nie są obywatelami tego państwa i których miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza określoną kwotę.

Ograniczenia swobód

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 56 TFUE wymaga zniesienia wszelkich ograniczeń w swobodzie świadczenia usług wynikających z okoliczności, iż usługodawca ma siedzibę w innym państwie członkowskim niż państwo świadczenia usługi (wyrok TSUE z 22.11.2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C-625/17, Legalis, pkt 28). Ponadto art. 63 TFUE wprowadza ogólny zakaz wszelkich ograniczeń w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. Trybunał orzekł już, iż pożyczki pieniężne i kredyty, jak również transakcje na rachunkach bieżących i depozytowych w instytucjach finansowych, a w szczególności w instytucjach kredytowych, stanowią przepływy kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE.

W ocenie TSUE art. 56 TFUE (akapit 1) i art. 63 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że środek, poprzez który adekwatny organ państwa członkowskiego:

– stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług oraz swobody przepływu kapitału.

Uzasadnienie

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem TSUE swoboda przepływ kapitału może być ograniczona przez uregulowanie krajowe jedynie wtedy, gdy jest ono uzasadnione jednym z powodów wymienionych w art. 65 TFUE lub nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile na szczeblu Unii nie istnieje przepis harmonizujący, gwarantujący ochronę tych interesów (wyrok TSUE z 6.10.2021 r., ECOTEX BULGARIA, C-544/19, Legalis, pkt 67).

W niniejszej sprawie sporny środek został przyjęty, po pierwsze, w celu doprowadzenia do zaprzestania naruszeń ustaw i aktów wykonawczych dotyczących zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, popełnionych przez PB; po drugie, aby zapobiegać ponowieniu przez PB takich naruszeń w przyszłości.

Trybunał stwierdził, iż (z zastrzeżeniem ustaleń, które powinien poczynić sąd odsyłający) sporny środek może być uzasadniony zarówno słusznym celem obejmującym zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, jak i na podstawie art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE, gdyż ten środek dąży do realizacji jednego z celów, o których mowa w tym postanowieniu.

Zasada proporcjonalności

Trybunał stwierdził, iż do sądu krajowego, który jest wyłącznie adekwatny do oceny okoliczności faktycznych i dokonania wykładni prawa krajowego, należy ustalenie, czy w niniejszej sprawie spełnione są te wymogi. Przy czym TSUE udzielił sądowi odsyłającemu użytecznych wskazówek, aby umożliwić mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu.

Wśród środków zapobiegawczych i odstraszających, pozwalających na skuteczne zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, znajdują się środki wymienione w art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z 20.5.2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.Urz. UE L z 2015 r. Nr 141, s. 73). Nakładają one obowiązki na podmioty zobowiązane w odniesieniu do identyfikacji związanego z ich klientami ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu i zarządzania tym ryzykiem oraz ustalania tożsamości tych klientów w ramach przyjmowania środków należytej staranności.

W ocenie TSUE sporny środek zobowiązujący PB do zakończenia stosunków gospodarczych i nienawiązywania takich stosunków powyżej określonej kwoty z każdą osobą fizyczną i prawną niemającą związków z Łotwą może gwarantować, iż ten bank jest w stanie spełnić obowiązki ustalania tożsamości ciążące na niej w ramach: po pierwsze, oceny ryzyka związanego z klientami, a po drugie – ewentualnego przyjęcia środków należytej staranności. Uwzględniając braki w systemie zarządzania ryzykiem PB oraz ryzyko, iż ten bank nie będzie mógł spełnić w szczególności wymagań należytej staranności ciążących na niej względem jej klientów niemających związku z Łotwą, których miesięczny wolumen wpływów na koncie jest istotny, TSUE uznał, iż sporny środek będący przedmiotem postępowania głównego jest adekwatny do zmniejszenia w sposób spójny i systematyczny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.

Co do koniecznego charakteru spornego środka należy przypomnieć, iż przepisy ograniczające podstawową swobodę mogą być uzasadnione jedynie wtedy, gdy zamierzony cel nie może zostać osiągnięty dzięki mniej restrykcyjnych środków (wyrok TSUE z 7.9.2022 r., Cilevičs i in., C-391/20, Legalis, pkt 81). W niniejszej sprawie sporny środek wprowadza zakaz nawiązywania stosunków gospodarczych i obowiązek zakończenia istniejących stosunków gospodarczych z klientami niemającymi związku z Łotwą, gdy zostanie osiągnięty próg przewidzianych przez ten środek kwot. W ocenie TSUE z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać sąd odsyłający, sporny środek wydaje się najmniej restrykcyjnym środkiem administracyjnym w celu zwalczania w skuteczny sposób ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, na jakie był narażony PB.

Trybunał zaznaczył, iż należy również ustalić, czy środek, który ma na celu zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz zwalczanie takiej działalności, taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, nie narusza w nadmiernym stopniu praw i interesów chronionych zgodnie z art. 56 i 63 TFUE, przysługujących danemu bankowi i jego klientom.

Zdaniem FKTK przyjęcie spornego środka było konieczne z uwagi na popełnione przez PB systematyczne i powtarzające się naruszenia krajowych ustaw i aktów wykonawczych w dziedzinie zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W związku z tym PB sam przyczynił się w zawiniony sposób do powstania sytuacji ryzyka w tej dziedzinie, na którą adekwatny organ krajowy zobowiązany był zareagować.

Trybunał orzekł, iż art. 56 akapit pierwszy i art. 63 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie środkowi administracyjnemu, poprzez który adekwatny organ państwa członkowskiego, po pierwsze, zakazuje bankowi nawiązywania stosunków gospodarczych z każdą osobą fizyczną, która nie ma związku z państwem członkowskim, w którym ten bank ma siedzibę, i której miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza 15 000 euro, lub z każdą osobą prawną, której działalność gospodarcza nie ma związku z tym państwem członkowskim, i której miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza 50 000 euro. Po drugie, nakazuje temu bankowi zakończenie takich stosunków gospodarczych, w sytuacji gdy zostały one nawiązane po przyjęciu tego środka. Jednakże pod warunkiem, iż ten środek: