Siła dowodowa dziennika budowy: z wpisów nie da się wycofać

Stan faktyczny

WSA w Gdańsku rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i w wydanym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego.

W sprawie tej Starosta w 2011 r. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej i tymczasowego zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności 9,0 m³. Decyzja stała się ostateczna. Pismem z 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (PINB) poinformował Starostę, iż w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym zabudowy na działce ustalono, iż od 2017 r. na działce tej nie były prowadzone żadne prace budowlane związane z wydaną przez organ I instancji decyzją. W związku z powyższym PINB zwrócił się z prośbą o wdrożenie postępowania w celu wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: PrBud) decyzji o pozwoleniu na budowę z 2011 r., gdyż budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Starosta stwierdził wygaśnięcie tej decyzji, a Wojewoda utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in. art. 162 § 1 pkt 1 KPA. Stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z dziennika budowy oraz dokumentacji przedstawionej przez PINB wynika, iż w sprawie ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 PrBud, zgodnie z którą decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, o ile budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W niniejszej sprawie organ wziął pod uwagę ustalenia PINB, potwierdzone protokołem, jak również wyjaśnienia inwestorki składane przed organem nadzoru budowlanego, w tym pismo dotyczące przedziałów czasowych prowadzonych robót budowlanych oraz wpisów dokonanych w dzienniku budowy. Zdaniem Wojewody z dokonanych ustaleń wynika, iż roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę zostały przerwane co najmniej w 2017 roku i do dnia wniesienia odwołania nie były prowadzone.

Wojewoda wyjaśnił, iż w przypadku ziszczenia się którejś z przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 PrBud, tj. budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, to decyzja taka wygasa z mocy prawa, a skutek ten jest niezależny od woli organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 PrBud ma charakter deklaratoryjny i jej zadaniem jest potwierdzenie skutków prawnych, które wynikają wprost z ustawy. Norma prawna determinuje te skutki w sposób całkowity. Skutek prawny nie wynika więc z samego aktu deklaratoryjnego, dlatego akt taki obowiązuje ex tunc, tj. od momentu, w którym zaczęła obowiązywać dana norma ustawowa. Od tego czasu do chwili wydania aktu deklaratoryjnego skutki prawne już istnieją, choć są one w pewien sposób „zawieszone” i nie mogą odgrywać pełnej roli w obrocie prawnym. Zatem decyzja Starosty wygasła z mocy prawa, co wynika wprost z ustawy, a zaskarżona decyzja jedynie tę okoliczność potwierdza.

W skardze do WSA skarżąca wyjaśniła, iż po 3 latach od rozpoczęcia budowy zaczęła mieć problemy zdrowotne trwające do dzisiaj, które uniemożliwiły jej dalszą budowę i dopilnowanie formalności związanych ze znalezieniem nowego kierownika budowy (poprzedni kierownik budowy zmarł krótko po rozpoczęciu budowy).

Stanowisko WSA

Sąd uznał, iż kontrolowana w sprawie decyzja narusza prawa.

Wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 PrBud decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, o ile budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Termin, o którym mowa w przywołanym przepisie jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w przedmiotowym zezwoleniu. Wygaśnięcie powyższej decyzji oznacza więc utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, jakim w omawianej sytuacji jest upływ czasu, a inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, musi być traktowany tak jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W poddanej sądowej kontroli sprawie podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę było ustalenie, iż doszło do przerwania robót budowlanych co najmniej w roku 2017. Okoliczność tę organy administracji ustaliły na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z oświadczenia skarżącej wynika, iż w roku 2015 lub 2016 wylano fundament pod budynek i po tych pracach, z uwagi na śmierć kierownika budowy prace przerwano. Stan zdrowia skarżącej oraz sytuacja materialna nie pozwoliły na kontynuowanie robót. W toku prowadzonego postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę organy administracji uzyskały kopię dziennika budowy tej inwestycji. Wynika z niego, iż kierownik budowy dokonywał w nim wpisów w okresie od 2016 r. do 2024 r. dotyczących prac budowlanych związanych z robotami ziemnymi, wykonaniem ław fundamentowych i wykonywaniem izolacji. Skarżąca jednakże oświadczyła, iż „wycofuje się z ww. wpisów” i jednocześnie podtrzymuje wcześniejszą informację o wstrzymaniu budowy. Jak wskazała wpisy dokonane w dzienniku budowy są nieaktualne i mijają się ze stanem faktycznym.

Zgodnie z art. 47a ust. 1 PrBud dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania: 1) przebiegu robót budowlanych oraz 2) zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej schematy wykonywania tych robót. Mając na uwadze orzeczenia sądów administracyjnych, w których kwestionowany jest charakter dziennika budowy jako dokumentu urzędowego w ocenie Sądu w składzie orzekającym nie ma podstaw by odstępować w tym przypadku od językowej wykładni przywołanego przepisu. Ustawodawca bowiem wyraźnie zdecydował, iż dziennik budowy jest dokumentem urzędowym służącym rejestracji określonych czynności w trakcie procesu inwestycyjnego. To, iż nie odpowiada on przesłankom dokumentu urzędowego określonym w art. 76 § 1 KPA nie może stanowić podstawy do zakwestionowania jego charakteru.

Niewątpliwie bowiem między art. 47a ust. 1 PrBud a art. 76 § 1 KPA zachodzi relacja lex specialis derogat legi generali albowiem przepis PrBud jest przepisem szczególnym wobec KPA. Dziennik budowy jest wydawany przez organy administracji (musi być prowadzony zgodnie z przepisami PrBud – zob. art. 47a i n. PrBud; tylko ściśle określone osoby są uprawnione do dokonywania w nim wpisów (art. 47e PrBud) i stanowi on podstawę do weryfikacji czynności podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego, a tym samym podstawę do wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych. Jego charakteru jako dokumentu urzędowego nie może zatem podważać to, iż nie jest wydawany jako kompleksowo sporządzony („zamknięty”) dokument przez organ administracji. Skoro pochodzi on od organu administracji, a jego uzupełnienia (wpisy) mogą być dokonywanie tylko przez ustawowo określone podmioty w ustawowo określonym trybie, to brak jest podstaw do kwestionowania jego charakteru.

Komentarz