Słabe efekty rządowego programu antykorupcyjnego. Polska przez cały czas daleko w rankingu Transparency International

Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020 (RPPK), podobnie jak wcześniejsze tego typu programy, miał stanowić podstawowe narzędzie umożliwiające państwu prowadzenie skutecznej polityki antykorupcyjnej. Niestety Program wdrażany był z opóźnieniem i nie został w pełni wykonany. Nie zrealizowano kluczowych działań, m.in. nie uchwalono ustawy o jawności życia publicznego oraz nie wdrożono modelu dotyczącego oświadczeń majątkowych ze względu na nie przyjęcie ustawy Prawo antykorupcyjne. Choć głównym celem Programu było w szczególności realne ograniczenie przestępczości korupcyjnej, to przyjęte w nim mierniki realizacji tego celu w żaden sposób nie mierzyły zmian w zakresie skali przestępczości korupcyjnej w naszym kraju. Opóźnienia i braki we wdrażaniu Programu nie pozostały bez wpływu na to jak Polska jest postrzegana na arenie międzynarodowej o ile chodzi o zagrożenie korupcją.

W raporcie Transparency International za 2020 rok Polska zajęła 45 miejsce na świecie na 180 przebadanych państw, otrzymując 56 na 100 pkt (za 2021 r. Polska otrzymała również 56 pkt). Przy czym 0 pkt oznacza kraj wysoce skorumpowany, a 100 pkt taki kraj, w którym skala korupcji jest znikoma. Co ciekawe, od 2015 r. postrzeganie Polski ze względu na ryzyko korupcji pogarsza się z roku na rok (wskaźnik Indeks Percepcji Korupcji w 2015 r. wyniósł 63 pkt, w 2016 r. – 62, w 2017 r. i 2018 r. – 60, a 2019 r. – 58). Choć jesteśmy postrzegani o wiele lepiej niż np. Węgry czy Bułgaria (uzyskały w 2020 r. po 44 pkt), to daleko nam do pierwszych w zestawieniu Nowej Zelandii i Danii (po 88 pkt). Średnia dla państw UE to 66 punktów. W RPPK zakładano osiągnięcie przez Polskę 65 pkt, co się jednak nie udało.

Skuteczne przeciwdziałanie korupcji jest jednym z kluczowych warunków adekwatnego funkcjonowania państwa. W 2020 r. zakończyła się realizacja rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020. To już czwarty rządowy program antykorupcyjny. Przewidywał wiele konkretnych zadań dla organów państwa w zakresie wzmocnienia prewencji antykorupcyjnej, skutecznego ścigania przestępstw korupcyjnych, a także zwiększenia przejrzystości i jawności życia publicznego. Najwyższa Izba Kontroli, która od wielu lat odgrywa istotną rolę w diagnozowaniu zagrożenia korupcją w Polsce i rekomendowaniu działań antykorupcyjnych, zgodnie z zapisami w Programie miała ocenić jego wykonanie.

Realizacja Programu miała się odbywać na trzech poziomach: Koordynatorzy realizacji Programu (I poziom), Instytucja wdrażająca – Międzyresortowy Zespół (II poziom), Rada Ministrów (III poziom). Plan działań zawarty w Rządowym Programie Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020 miał być instrumentem, który pozwoliłby monitorować stan realizacji Programu. Realizacja RPPK miała zależeć od wykonania 33 działań zawartych w ramach ośmiu zadań przyporządkowanych do trzech celów szczegółowych.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020 wdrażany był ze znacznym, wielomiesięcznym opóźnieniem. Instytucja wdrażająca program, tj. Międzyresortowy Zespół, została powołana przez Prezesa Rady Ministrów z prawie półrocznym opóźnieniem w stosunku do założeń przyjętych w Programie (z powodu opóźnień ze strony Ministra Koordynatora), co z kolei skutkowało opóźnieniami w powoływaniu Koordynatorów Programu u poszczególnych jego realizatorów. W konsekwencji Szef CBA, a zarazem Przewodniczący Międzyresortowego Zespołu, dopiero 14 miesięcy po starcie Programu opracował „Plan realizacji zadań i działań RPPK”. Plan ten miał stanowić podstawowe narzędzie wdrażania Programu i być instrumentem pozwalającym na monitorowanie stanu jego realizacji. W Planie tym zabrakło jednak harmonogramów i mierników dla niektórych działań oraz błędnie przypisano kilka działań do realizatorów, którzy nie mieli odpowiednich kompetencji do ich realizacji. Na przykład, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie posiadał ustawowych kompetencji do kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych wyłączonych ze stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, zatem nie miał kompetencji do opracowania mechanizmów identyfikowania nieprawidłowości w takich zamówieniach. W konsekwencji tych niedociągnięć Plan ten nie był w pełni efektywnym narzędziem wdrażania Programu. Ponadto NIK zauważa, iż Rada Ministrów uchwaliła RPPK na lata 2018-2020 dopiero 19 grudnia 2017 r. z mocą obowiązywania od 6 stycznia 2018 r., tj. tuż przed terminem rozpoczęcia realizacji, zatem resorty miały kilka czasu w przygotowania.

W ocenie NIK, jednym z problemów w realizacji programu antykorupcyjnego, było usytuowanie jednostki koordynującej prace nad Programem i jego realizacją w CBA. Szef CBA (Przewodniczący Międzyresortowego Zespołu, niebędący ministrem) nie posiadał inicjatywy legislacyjnej w zakresie dokumentów rządowych, co skutkowało koniecznością procedowania tych dokumentów za pośrednictwem organu nadzorującego działalność CBA, czyli Ministra Koordynatora, w uzgodnieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konsekwencji uprawnienia Międzyresortowego Zespołu, który działał jako organ pomocniczy Rady Ministrów, ograniczały się do funkcji doradczych i analitycznych, natomiast Zespół ten nie kreował nowych rozwiązań.

Należy również zauważyć, iż w trakcie realizacji Programu nie podjęto współpracy ze środowiskami pozarządowymi, eksperckimi czy akademickimi. Tym samym jego realizacja była ograniczona niemal wyłącznie do administracji centralnej i instytucji państwowych.

Z ustaleń kontroli wynika, iż realizacja Programu nie zawsze przebiegała zgodnie z założeniami i nie doprowadziła do osiągnięcia znacznej części zakładanych w nim efektów. NIK szczegółowo zbadał 27 z 33 działań, z czego: 11 nie zostało zrealizowanych, sześć zrealizowano w całości, sześć częściowo, a cztery zrealizowano w inny sposób niż wskazano w Planie realizacji zadań i działań RPPK. Izba podkreśla, iż najważniejsze działania przewidziane w Programie nie zostały zrealizowane. W efekcie zaprzepaszczono szansę na stworzenie nowych, dodatkowych systemowych rozwiązań służących wzmocnieniu mechanizmów i struktur służących ograniczeniu korupcji.

W szczególności nie zostały osiągnięte następujące efekty:

• nie uchwalono, pomimo przygotowania projektu, ustawy o jawności życia publicznego (realizator wiodący – Minister Koordynator);
• nie wdrożono modelu dotyczącego oświadczeń majątkowych ze względu na brak przyjęcia ustawy Prawo antykorupcyjne (realizator wiodący – CBA);
• nie wdrożono nowych rozwiązań w zakresie sankcjonowania przestrzegania przez organy władzy publicznej przepisów dotyczących lobbingu (realizator wiodący – MSWiA);
• projekt przepisów dotyczących form kontroli finansów partii politycznych i kampanii wyborczych został przygotowany i przekazany Ministrowi Koordynatorowi już po zakończeniu realizacji RPPK (realizator wiodący – CBA);
• nie utworzono jednolitego systemu przepisów eliminujących możliwość powstawania stosunku podległości służbowej pomiędzy członkami rodziny w instytucjach wydatkujących środki publiczne (realizator wiodący – Minister Koordynator);
• nie przekazano Ministrowi Koordynatorowi przygotowanych Rekomendacji dotyczących mechanizmu oceny projektów przepisów prawnych w rządowym procesie legislacyjnym, pod względem zagrożeń korupcyjnych (realizator wiodący – CBA);
• nie wdrożono przepisów w zakresie ochrony tzw. sygnalistów, w związku z nieprzyjęciem ustawy o jawności życia publicznego (realizator wiodący – Minister Koordynator);
• nie wdrożono przygotowanych rekomendacji dotyczących mechanizmu koordynacji i współpracy oraz standardów gromadzenia danych i opracowań statystycznych (realizator wiodący – CBA).

W Programie udało się natomiast zrealizować m.in.: działania dotyczące szkoleń i systemu edukacji antykorupcyjnej we wszystkich resortach, opartego na jednolitych założeniach ustanowionych w wytycznych Szefa KPRM, opracowano raport dotyczący obszarów szczególnie zagrożonych przestępczością korupcyjną w Polsce, wydano wytyczne w zakresie tworzenia i wdrażania efektywnych programów zgodności oraz wytyczne antykorupcyjne dla administracji publicznej w zakresie jednolitych rozwiązań instytucjonalnych oraz zasad postępowania.

Celem głównym Programu było m.in. realne ograniczenie przestępczości korupcyjnej w kraju, ale przyjęte w RPPK mierniki realizacji tego celu nie mierzyły w żaden sposób zmian w zakresie skali przestępczości korupcyjnej w kraju. Nie można również ocenić stopnia realizacji poszczególnych celów Programu z uwagi na przyjęcie w nim nieadekwatnych i budzących wątpliwości mierników. Oznacza to, iż pomimo utworzenia formalnych warunków do realizacji Programu nie zapewniono rzetelnego i w pełni skutecznego nadzoru i kontroli nad jego realizacją.

Z ustaleń kontroli wynika, iż nie jest możliwe wyliczenie kosztów realizacji Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020, z uwagi na brak ich wyodrębnienia lub niejednolite prezentowanie tych kosztów przez jednostki w sprawozdaniach z realizacji Programu. Jedynie ujęte w Programie wydatki w kwocie 3 mln zł przeznaczone były w głównej mierze na stworzenie centralnego systemu oświadczeń majątkowych, a pozostałe działania miały być finansowane z budżetów jednostek zaangażowanych w realizację RPPK, tj. bez oszacowania i zapewnienia dodatkowych środków. NIK zwraca uwagę, iż aby zapewnić sprawne wdrożenie i rozliczalność realizacji RPPK, jego koszty powinny zostać oszacowane i przypisane do poszczególnych działań już w Programie.

Ponadto, kontrola NIK wykazała, iż w ośmiu przypadkach sprawozdania urzędów z realizacji działań w ramach Programu zostały sporządzone nierzetelnie, a dane z tych sprawozdań zostały przeniesione do sprawozdań zbiorczych sporządzonych w CBA. Sprawozdanie końcowe z realizacji Programu dla Rady Ministrów nie zawierało żadnych analiz, konkluzji i podsumowań dotyczących realizacji całego Programu, jak też nie odniesiono się w nim do osiągnięcia mierników realizacji celów Programu.

Zdaniem NIK, w przypadku opracowywania kolejnego rządowego programu antykorupcyjnego konieczne będzie kontynuowanie działań nad doskonaleniem jego koncepcji, tak aby mógł on w nieodległej przyszłości spełnić rolę skutecznego narzędzia efektywnej polityki antykorupcyjnej państwa. Należy również rozważyć możliwość skierowania programu antykorupcyjnego do szerszej grupy podmiotów spoza administracji centralnej oraz nawiązania współpracy z sektorem pozarządowym.

Wnioski

do Rady Ministrów o:

• przygotowywanie i przyjęcie Programu z odpowiednim wyprzedzeniem, tak aby umożliwić ministerstwom i urzędom przygotowanie się do jego realizacji, w szczególności na zorganizowanie struktur i opracowanie niezbędnych dokumentów planistycznych;
• dokonanie pogłębionej analizy planowanych założeń dotyczących struktury, organizacji, podziału zadań i przypisania odpowiedzialności za realizacje poszczególnych zadań oraz sposobu ich finansowania, aby wyeliminować przypadki niespójności dokumentów programowych, przypadki niewłaściwego przypisywania zadań oraz aby zapewnić odpowiednie zasoby kadrowe i budżetowe niezbędne do skutecznej realizacji przyjętych założeń programowych;
• zapewnienie koordynatorowi całego Programu skutecznych narzędzi koordynacji i nadzoru;
• wprowadzenie adekwatnych i mierzalnych mierników, które pozwoliłyby na ocenę w jakim stopniu zaplanowane efekty zostały osiągnięte, zarówno na poziomie poszczególnych celów, jak i poszczególnych zadań czy działań;
• wprowadzenie rozwiązań systemowych mających na celu zapewnienie rzetelnej informacji o sposobie i stopniu realizacji Programu, w tym adekwatnej i rzetelnej sprawozdawczości.

NIK sformułowała również uwagi do realizatorów Programu w celu uniknięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku podjęcia realizacji kolejnego rządowego programu przeciwdziałania korupcji.