Służba cywilna po zmianach

Zagrożone jest powstanie służby cywilnej. Polityczna neutralność Legionu jako standardu państwa demokratycznego została zapomniana przez ustawy uchwalone przez PiS. Ocenę sytuacji należy rozpocząć od wyjaśnienia, kim tak naprawdę powinien być urzędnik.

Konstytucja RP określa podstawy funkcjonowania polskiej służby cywilnej. Artykuł 153 Ustawy Zasadniczej stanowi, iż służba cywilna jest ustanowiona w ramach władzy wykonawczej rządu w celu zapewnienia profesjonalizmu, rzetelności, bezstronności i neutralności politycznej w pracy państwa.

Szef służby cywilnej, zgodnie z art. Paragraf 153. Art. 2 Konstytucji RP stanowi, iż szefa służby cywilnej powołuje Prezes Rady Ministrów. W takim przypadku należy również odnieść się do art. Art. 7 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne działają na podstawie iw zakresie prawa.

Urzędnicy służby cywilnej działają na podstawie prawa administracyjnego, czyli w zakresie nieprzewidzianym innymi przepisami prawa, w oparciu o normy regulujące organizację i postępowanie administracji rządowej oraz osób fizycznych w ramach aparatu państwowego.

Zgodnie z wartościami, na których opiera się Konstytucja RP, administracja publiczna wyróżnia cztery podstawowe cechy (atrybuty), a mianowicie kompetencje, sprawność, neutralność polityczną (apolityczną) oraz charakter służebny (1). Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 30 grudnia 2015 r. (2) oraz ustawą o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (3).

System służby cywilnej definiuje się jako „system, który obsadza stanowiska publiczne i wykonuje obowiązki funkcjonariuszy publicznych zgodnie z zasadami profesjonalizmu, apolityczności, bezstronności i legalności. W sensie obiektywnym odnosi się do grupy administracyjnej utworzonej zgodnie z ww. zasad i posiada w kraju specjalny status zawodowy (stabilne zatrudnienie na podstawie mianowania – uprzywilejowane przepisy dotyczące wynagrodzeń i emerytur)” (4).

Służbę cywilną tworzą pracownicy cywilni pełniący służbę w rządowych urzędach wykonawczych, w tym: Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstwach i urzędach wspierających komisje, których przewodniczącym są członkowie Rady Ministrów, urzędach centralnych rządowych organów wykonawczych (np. Urząd Zamówień Publicznych, Główny Urząd Statystyczny urzędów, urzędów Advanced Mining, urzędów regulacji energetyki) oraz urzędów podległych ministrom lub centralnym organom władzy wykonawczej (np. urzędy skarbowe i izby gospodarcze, urzędy kontroli skarbowej).

Według najnowszych dostępnych danych Służba Cywilna liczy 120 412 członków (5).

Do tej pory skuteczną „misją urzędników” jest służenie obywatelom i efektywne wykonywanie zadań państwa, rzetelność i profesjonalizm, równość szans, równość szans i konkurencyjność przy rekrutacji do służb administracji publicznej.

Tradycja polskich urzędników sięga okresu międzywojennego, a 17 lutego 1922 r. uchwalono ustawę szczegółowo regulującą status prawny i społeczny urzędników II RP (6). Po 1945 roku, wraz z nadejściem państwa komunistycznego, idea służby cywilnej została odrzucona.

Wrócił dopiero po transformacji w 1989 roku. Jednym z takich symptomów było powołanie w 1991 r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, a następnie ustawa o służbie cywilnej z 5 lipca 1996 r. (7). 18 grudnia 1998 r. uchwalono nową ustawę o służbie cywilnej (8), której przepisy dotyczą wszystkich pracowników władzy wykonawczej rządu.

Od samego początku zasada neutralności politycznej wydawała się kluczowa dla funkcjonowania służby cywilnej. Wyjaśniając pojęcie neutralności politycznej użyte w art. Art. 153 Konstytucji RP, odnotowany przez Trybunał Konstytucyjny (9), wymaga od ustawodawcy takiego ukształtowania instytucji działających w służbie cywilnej, które eliminują wpływy polityczne. Polityczna neutralność legionu ma gwarantować urzędnikowi stabilność w obliczu zmian rządów w demokratycznym państwie, niezbędną do prawidłowej realizacji zadań państwa.

Co ważne, Trybunał Konstytucyjny stwierdził w swoim orzecznictwie, iż obowiązek przestrzegania zasady neutralności politycznej pociąga za sobą również zakaz przynależności do partii politycznych (10). Zasada neutralności politycznej jest przejawem światowego rozdziału polityki i administracji, a skoro ten rozdział istnieje, oznacza to, iż stosowanie standardów politycznych w administracji jest zabronione.

W tym zakresie należy odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., który odwołuje się do poglądu doktryny Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza, iż ​​politycznie neutralne zachowanie członków służby cywilnej jest niezbędne do utrzymania lojalność wobec demokratycznie wybranych władz, ale także zapewnienie równego traktowania obywateli (11).

Ponadto „neutralność polityczna (tzw. apolityczna) najpierw zakłada, iż ​​urzędnicy państwowi nie mogą w żaden sposób określać polityki, religii, przekonań ideologicznych, interesów partyzanckich itp., w których sami nie są zaangażowani. Szeroko rozumiana gra polityczna, której działanie jest niezależna od jakiejkolwiek partii politycznej, wyboru politycznego, ideologii, wyznania, uwarunkowań i warunków szczególnej „złożoności” (…) Polityczna neutralność urzędników zostanie osiągnięta poprzez łączenie stanowisk o charakterze politycznym, wypełnianych według kryteriów politycznych z podstawami wynikającymi z wydajności Stanowiska urzędnicze i administracyjne są zabezpieczane oddzielnie” (12).

Punkty poczynione przez profesora w literaturze. Barbara Kudrycka zwraca uwagę: „Kwestia neutralności politycznej dla urzędników składa się z dwóch aspektów: (…) realizacji przez rząd polityki rządowej oraz (…) równego traktowania wszystkich obywateli (…). politycznie lojalni urzędnicy realizują program tych partii rządzących, które mają demokratyczną legitymację do rządzenia. W tym celu urzędnicy nie mogą kierować się własnymi poglądami lub sympatią polityczną. Od równego traktowania obywateli przez rząd Z tej perspektywy urzędnicy powinni zachować neutralność polityczną wobec nieformalność ze strony polityków, naciski polityczne i wewnątrzorganizacyjne wpływy partii politycznych” (13).

Zasada neutralności jest naczelną zasadą dla urzędników służby cywilnej w demokracjach, w tym w Wielkiej Brytanii, Francji czy Niemczech (14).

Wpływ nowelizacji posła PiS

Ustawy forsowane przez PiS wprowadziły istotne, nie mówiąc już o fundamentalnych zmianach w służbie cywilnej:

– wyższe stanowiska w służbie cywilnej będą wyznaczane przez uprawnione organy (art. 53a), w praktyce zmiana ta oznacza, iż ​​na wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie będzie już organizowany otwarty i konkurencyjny nabór;

– rozwiązanie stosunku pracy z osobą zajmującą wyższe stanowisko w służbie cywilnej z dniem jej wejścia w życie (art. 194 i 194);

– Zmiany w przepisach dotyczących osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym: zniesienie ich z obowiązku pełnienia służby rezerwowej, podlegającej ocenie okresowej, zawieszenie prawne na czas tymczasowego aresztowania, wreszcie przyznanie dodatków funkcyjnych (art. 3 ust. 3, 36). 68, 69, 72, 74, 75, 81, 85);

– Dopuszczenie możliwości mianowania urzędników niebędących urzędnikami służby cywilnej na stanowisko dyrektora służby cywilnej poprzez zniesienie wymogu posiadania doświadczenia w zarządzaniu rządem (zob. art. 11), ponadto powołanie i odwołanie szefa służby cywilnej może w dowolnym czasie (art. 10 ust. 3), wreszcie szef służby cywilnej nie może być członkiem partii politycznej tylko wtedy, gdy jest powołany, a nie w ciągu 5 lat poprzedzających jego powołanie;

– Ustawa znosi również Komisję Służby Cywilnej.

Przyczyny wprowadzenia zmian sugerują, iż proces rekrutacji na wyższe stanowiska w otwartej i konkurencyjnej rekrutacji urzędników jest nieefektywny i długotrwały. Podczas gdy otwarte metody rekrutacji były często krytykowane, a czasem uzasadnione, Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła w raporcie pokontrolnym z 2012 r.: „Zmieniona ustawa o służbie cywilnej przyczynia się do tworzenia profesjonalnych, apolitycznych Zespołów państwowych. Urzędnicy. Rekrutacja Korpusu jest otwarta i przejrzysta, a procedury kwalifikacyjne prowadzone przez Krajową Szkołę Administracji zapewniają wiarygodność kandydatów” (15).

Powody podane przez autorów rewizji wydają się więc oczywiste, natomiast rzeczywisty cel wprowadzenia zmian jest inny.

Stosowanie procesu mianowania zamiast otwartej rekrutacji wiąże się ze znacznym ryzykiem stosowania kryteriów politycznych przy wyborze urzędników na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Jak wspomniano wcześniej, stosowanie standardów politycznych narusza zasadę neutralności politycznej. Wreszcie odejście od koncepcji gry może stanowić naruszenie art. Art. 60 Konstytucji RP gwarantuje równe szanse obywatelom posiadającym pełnię praw publicznych przy ubieganiu się o stanowiska w służbie cywilnej.

Zwolnienie ze stosunku pracy wyższych urzędników po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji, o ile nie zostaną zaproponowane nowe warunki pracy i wynagradzania, narusza przede wszystkim gwarancję stabilności zatrudnienia, która jest ściśle związana z niniejszym rozporządzeniem. Charakter urzędników służby cywilnej. Takie rozwiązanie mogłoby ułatwić szczegółowe sprawdzanie, czy opinie urzędników są zgodne z obozem rządzącym.

W swojej opinii w „Rzeczpospolitej” prof. Hubert Izdebski w kontekście ww. zmian wyraził następujące poglądy: „Urzędnicy, których stosunek pracy wygasa 30 dni po wejściu w życie nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, mogą zwrócić się do Ci, którym proponuje się niższego pułku na stanowisko, mogą również wytoczyć pozew przeciwko skarbowi, a więc – niższej pensji, ponieważ nowelizacja ustawy o służbie cywilnej nie wydaje się być konstytucyjna.(…) Nie jest jasne, o co mogą prosić członkowie oficjalnego zespołu.Najlepsze wydaje się złożenie wniosku o nawiązanie stosunku pracy.W takim przypadku sąd może orzec, iż stosunek pracy nie wygasł i może przyznać odszkodowanie za czas, w którym pracownik nie wykonywał dzieło” (16). Dlatego też w przypadku ewentualnego przywrócenia do pracy rozwiązanie stosunku pracy wprowadzone nowelizacją może prowadzić do chaosu w służbie cywilnej. o ile odszkodowanie zostanie przyznane, spowoduje to powstanie kosztów budżetowych.

Stworzenie instytucjonalnych ram funkcjonowania służby cywilnej, w tym metod rekrutacji i zwalniania, jest gwarantem legalnego i obiektywnego funkcjonowania władzy wykonawczej, elementem podporządkowania władzy publicznej interesowi publicznemu (17). Dlatego forma naruszająca te ramy może zaszkodzić fundamentom służby cywilnej i zagrozić funkcjonowaniu zarządzania rządowego.

Szczególne przepisy dotyczące wyższych stanowisk, w tym szefów urzędników państwowych – oprócz naruszania zasady neutralności politycznej – wydają się również naruszać zasady profesjonalizmu i uczciwości. Wdrożenie tych zasad ma m.in. zakończyć służbę gotowości, a także regularny proces oceny, przez który przejdą funkcjonariusze. Wyłączenie tych obowiązków, a także umożliwienie powoływania szefów służby cywilnej spoza ich szeregów może świadczyć o tym, iż poziom merytoryczny nominowanego i jego ocena są drugorzędne w stosunku do organu powołującego.

Kwestię likwidacji Komisji Służby Cywilnej i zastąpienia jej przez Komisję Służby Cywilnej należy analizować przede wszystkim w kontekście mandatów obu podmiotów.

Komisja Służby Cywilnej działa na podstawie zadań art. Dział 19 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. obejmuje m.in.: opiniowanie spraw związanych z urzędnikami służby cywilnej, opracowywanie strategii zarządzania zasobami ludzkimi i ustawy budżetowej dla sektora oraz roczne wykonanie budżetu państwa w tym zakresie, proponowanej służby cywilnej dodatki Stosunek wynagrodzeń, projekt ustawy o tym. Rada oceniła również proces rekrutacji w wydziale. Należy również zauważyć, iż w przypadku ustawy z 2008 r. równość została zachowana przy powoływaniu siedmiu członków Komisji Służby Cywilnej powoływanych przez Klub Parlamentarny.

Tymczasem nowo utworzona Komisja Służby Publicznej, która składa się z 7-9 członków powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów, nie zachowuje równoważności. Jego możliwości są ograniczone, w tym możliwość aplikowania o rekrutację. Członkowie RSP nie otrzymują wynagrodzenia za zasiadanie w radzie nadzorczej, co mogło być do tej pory zachętą. Wygląda więc na to, iż Komisja Służby Publicznej będzie agencją fasadową.

Zmiany wprowadzone nowelizacją z 30 grudnia 2015 r. budzą pewne wątpliwości zarówno pod względem merytorycznym, jak i zgodnym z Konstytucją. Obawy te znajdują odzwierciedlenie w Platformie Obywatelskiej i wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. Na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego musimy oczywiście poczekać, ale dziś trudno oprzeć się wrażeniu, iż jedynym powodem wprowadzenia zmian jest zabezpieczenie interesów partii w obozie rządzącym, a tym samym upolitycznienie obywateli na służbie. Podobna próba miała miejsce w 2006 r. wraz z utworzeniem Krajowego Biura Zasobów Kadrowych.

Zmiany te świadczą również o braku zaufania do zasad i struktur, w których funkcjonują demokracje. Wydają się przesądzać, iż członkowie służby cywilnej, którzy byli dotychczas zatrudnieni w organach władzy wykonawczej nie będą wykonywać zadań zleconych przez rząd i to na nich spoczywa odpowiedzialność, niezależnie od wyboru wykonywania swoich uprawnień, o ile rząd jest upoważniony przez wybory.

Z oceny wprowadzonych zmian wydaje się dziwne, iż w znowelizowanym tekście ustawy z 2008 r. art. 1 należy zachować w brzmieniu: „W celu zapewnienia profesjonalnego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania mandatu państwa , powołała ustanowioną służbę cywilną oraz ustaliła zasady nabywania tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju”, gdyż oczywistym jest, iż rzeczywistym celem zmian jest uzależnienie służby cywilnej od rząd, a tym samym znacznie go upolitycznić.

Powstaje więc pytanie: czy po zmianie PiS przez cały czas istnieją urzędnicy? Formalnie ustawa przez cały czas używa terminu „urzędnik cywilny”, ale skoro jest skutecznie odarta z politycznej neutralności – czy nie mamy do czynienia z zupełnie nową strukturą? jeżeli tak, użycie terminu „urzędnik służby cywilnej” wydaje się nadużyciem.

na zakończenie

O ile wniosek o kontrolę konstytucyjności ustawy o zmianie ustawy Prawo o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw został dopiero wniesiony do Trybunału Konstytucyjnego i nie ma w związku z tym stanowiska w tej sprawie, to jest prawdopodobne, iż przynajmniej część przepisów nowelizacji zostanie uznana za niezgodną z Konstytucją.

Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można przewidzieć, iż przepisy nowelizacji naruszające zasadę neutralności politycznej w służbie cywilnej zostaną uznane za naruszenie Konstytucji RP.

Jeśli zmiany lub ich części okażą się niezgodne z prawem, tzw. prawodawcy powinni jak najszybciej wyeliminować luki prawne. Opierając się jednak na podejściu większości parlamentarnej w VIII Izbie Gmin, można przypuszczać, iż zakwestionuje ona decyzję Trybunału Konstytucyjnego. W takich okolicznościach mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do legalności powoływania osób na wyższe stanowiska w służbie cywilnej do wykonywania zadań powierzonych im przepisami nowelizacji.