Spółka Akcyjna adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej

Stanowisko WSA w Warszawie

WSA w Warszawie wyrokiem z 17.12.2021 r., II SAB/Wa 591/21, Legalis, oddalił skargę Stowarzyszenia (dalej: Skarżący) na bezczynność P. S.A. z siedzibą w P. (dalej: Spółka) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9.12.2020 r. o udostępnienie informacji publicznej na temat umowy przejęcia prywatnego koncernu medialnego – Wydawnictwa P.P. (dalej: Wydawnictwo) wraz z aneksami i załącznikami, a także analiz ekonomicznych i ryzyka dotyczących tego przejęcia (dalej: Wniosek). Kwalifikując Spółkę jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, WSA w Warszawie stwierdził, iż żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU). W odniesieniu do spółek prawa handlowego informację publiczną stanowią tylko te dane, które są ściśle związane z wykonywanymi przez tę spółkę zadaniami publicznymi. Nie każda informacja, będąca w dyspozycji Spółki bądź odnosząca się do jej funkcjonowania, a tym bardziej majątku, jest informacją publiczną. W ocenie WSA w Warszawie ustalanie zakresu zadań publicznych spółki prawa handlowego powinno następować w sposób ostrożny i precyzyjny, tak aby nie narazić na nadmierną ingerencję innych osób w działalność tej spółki, przez pozyskiwanie wiedzy na ten temat.

Zestawienie Wniosku z zadaniami publicznymi realizowanymi przez Spółkę prowadzi do konkluzji, iż nie ma związku funkcjonalnego pomiędzy żądanymi przez Skarżącego informacjami, a zadaniami realizowanymi przez Spółkę. Zakup przez Spółkę Wydawnictwa nie jest związany z żadnym zadaniem publicznym Spółki, ale z decyzją biznesową i w żaden sposób nie wiąże się z „zapewnianiem bezpieczeństwa energetycznego kraju”, „wytwarzaniem, przesyłaniem, dystrybucją i handlem energią elektryczną”, „działalnością przedsiębiorstwa energetycznego” i innymi zadaniami z ustawy z 10.4.1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 266). Żądane informacje należy, zdaniem WSA w Warszawie, zakwalifikować jako dotyczące informacji o sposobie przeznaczenia zysku Spółki, a samo wydatkowanie środków finansowych przez Spółkę nie stanowi zadania publicznego. Spółka wykonuje zadania publiczne tylko w zakresie związanym z branżą paliwowo-energetyczną.

Organ państwowy

W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 DostInfPubU i art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU w zw. z art. 2 ustawy z 26.1.1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1914; dalej: PrPras) nie jest zasadny. Nie można zgodzić się, iż do „organów państwowych”, wskazanych w art. 2 PrPras, należy zaliczyć też Spółkę, z tego powodu, iż stanowi współwłasność Skarbu Państwa. Objęcie spółek prawa handlowego zakresem podmiotowym DostInfPubU, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU, wymaga precyzji i ostrożności. Od podmiotów wymienionych w tym artykule nie można żądać innych informacji niż odnoszących się do zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to nadmierną ingerencją w działalność (w sferę informacyjną) tych podmiotów, co może wiązać się dla nich z negatywnymi konsekwencjami (wyrok NSA z 22.3.2019 r., I OSK 1098/17, Legalis).

W tym kontekście NSA wskazał, iż pojęcie organu państwowego, z w art. 2 PrPras, nie zawiera w sobie wszystkich podmiotów o charakterze publicznym (G. Kuczyński art. 2 [w:] PrPras. Komentarz (red.) B. Kosmus, G. Kuczyński, C.H. Beck. Wyd. 3, Warszawa 2018). Należy podkreślić, iż PrPras posługuje się zróżnicowaną siatką pojęciową, co uniemożliwia rozszerzającą wykładnię pojęcia organu państwowego. Ustawodawca na gruncie PrPras, posługuje się obok pojęcia organu państwowego, kategoriami podmiotów takimi jak: przedsiębiorstwo państwowe, państwowa jednostka organizacyjna, organizacja polityczna, związek zawodowy, organizacja spółdzielcza, organizacja samorządowa, inna organizacja społeczna, kościół, inny związek wyznaniowy, przedsiębiorca (art. 4 PrPras, art. 6 PrPras i art. 8 PrPras). Wymienione podmioty można podzielić sensu largo na dwie podstawowe kategorie podmiotów, tj.: o charakterze publicznym i prywatnym, dzieląc je następnie na kolejne kategorie podmiotów w ramach tego podziału. I tak w zakresie podmiotów o charakterze publicznym należy wymienić odrębne od siebie podkategorie, takie jak: organ państwowy, przedsiębiorstwo państwowe, państwowa jednostka organizacyjna. W kategorii podmiotów prawa prywatnego należy wyróżnić podkategorie, takie jak: organizacja polityczna, związek zawodowy, organizacja spółdzielcza, organizacja samorządowa, inna organizacja społeczna, kościół, inny związek wyznaniowy i przedsiębiorca. Powyższe prowadzi do wniosku, iż nie jest uprawnione stawianie znaku równości pomiędzy wyodrębnionymi przez ustawodawcę kategoriami podmiotów uznając, iż te same obowiązki spoczywają na wszystkich podmiotach wymienionych w PrPras. W piśmiennictwie wskazuje się, iż adresatem art. 14 Konstytucji RP, do którego należy odwołać się przy wykładni art. 2 PrPras, są organy władzy publicznej, które w zakresie działalności prasy, z jednej strony mają obowiązek powstrzymać się od wszelkich działań ograniczających wolność prasy, a więc ograniczających swobodę zakładania środków społecznego przekazu, swobodę prowadzenia działalności medialnej, a także swobodę kreowania struktur własnościowych mediów, z drugiej natomiast powinny w ramach działań regulacyjnych i organizacyjno-nadzorczych zapewnić faktyczny pluralizm mediów, w szczególności podejmując działania z zakresu praw konkurencji, w celu przeciwdziałania nadmiernej koncentracji kapitałowej i własnościowej. (J. Sadomski, art. 14 Konstytucji RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 (red.) M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016).

Argument skargi kasacyjnej, iż pojęcie organu państwowego w kontekście art. 2 PrPras należy traktować szeroko, z uwagi na to, iż PrPras zostało uchwalone w 1984 r., zdaniem NSA jest on nietrafny. Ustawodawca rozróżnia bowiem kategorię organów państwowych od innych podmiotów, zarówno o charakterze publicznym, jak i prywatnym. Co więcej, PrPras było wielokrotnie nowelizowane, również w obrębie art. 2 PrPras.

Stanowisko NSA

Podsumowując, Spółka, jako podmiot prawa prywatnego w formie organizacyjnej spółki akcyjnej, nie może zostać zaliczony do kategorii organów państwowych. Podmiot prawa prywatnego porusza się w obszarze swobody adekwatnej podmiotom prywatnym, tj. zgodnie z art. 8 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 236), który stanowi, iż przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Jest to zatem inny od organów państwowych mechanizm funkcjonowania podmiotu w obrocie prawnym. W konsekwencji, w przeciwieństwie do stosowania wobec Spółki w zakresie ustalonym przez WSA w Warszawie DostInfPublU, art. 2 PrPras nie ma zastosowania do niej, ponieważ nie jest ona organem państwowym.

Dodatkowo należy zdaniem NSA zaznaczyć, iż brak jest regulacji nakładającej na Spółkę obowiązku realizacji zadania publicznego, które miałoby polegać na tworzeniu i prowadzeniu prasy przez Spółkę lub przejmowania podmiotów prowadzących taką działalność. Zatem działalność ta znajduje się poza zakresem wykonywanych przez tę Spółkę zadań publicznych. W rezultacie WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, iż skoro żądane we Wniosku Skarżącego informacje dotyczą kwestii, które leżą poza zakresem zadań publicznych, to nie można ich zakwalifikować jako informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU.

Mając na uwadze powyższe, NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 PostAdmU ją oddalił.