System szkolenia kandydatów na kierowców – jest gorzej, niż źle

1 rok temu

W Polsce w zasadzie nie istnieje spójny system szkolenia i egzaminowania przyszłych kierowców. Obowiązujące regulacje prawne oraz działania adekwatnych organów administracji publicznej, w tym Ministra Infrastruktury, nie zapewniały przygotowania kandydatów na kierowców do bezpiecznego poruszania się po drogach. NIK zdiagnozowała problemy na każdym etapie systemu szkolenia: w jakości samych kursów, pracy instruktorów, w działalności WORD-ów oraz pracy egzaminatorów. Efekty są łatwe do przewidzenia – Polska od lat zajmuje jedno z ostatnich miejsc w UE pod względem bezpieczeństwa na drogach, a w grupie wiekowej kierowców 18-24 lat jest największy procent sprawców wypadków. W ocenie NIK konieczne są pilne zmiany w całym systemie szkolenia, tym bardziej w obliczu rosnących społecznych i ekonomicznych kosztów jednostkowych wypadków i kolizji drogowych, które sięgają rocznie ponad 39 mld zł.

Tylko w ciągu jednego weekendu sierpniowego (11-13.08.2023) na naszych drogach zginęło 30 osób. Policja, jako przyczynę wypadków, najczęściej wskazuje na nadmierną prędkość, brawurę kierowców i jazdę od wpływem alkoholu. Tymczasem w debacie publicznej ciągle mało się mówi o tym, iż kierowcy – szczególnie ci, którzy prawo jazdy mają od kilku lat – są po prostu źle wyszkoleni i na kursach nie nabyli umiejętności oraz prawidłowych nawyków zachowania się na drodze. Już wcześniejsze kontrole NIK w 2001 r., w 2010 r. i w 2014 r wskazywały na konieczność poprawy skuteczności procesu szkolenia kierowców. Statystyki dotyczące wypadków pokazują jednak, iż w tym obszarze jest ciągle wiele do zrobienia.

Niechlubne statystyki

Polska, w porównaniu do innych państw Unii Europejskiej, od lat jest krajem o niskim poziomie bezpieczeństwa ruchu drogowego (brd). Mamy jeden z najwyższych wskaźników zabitych na 100 wypadków drogowych – 9,8 (dane z 2021 r.). Oznacza to, iż na polskich drogach ginie blisko 10-krotnie więcej osób niż w Niemczech i dziewięciokrotnie więcej niż w Austrii. Przy czym są rejony w Polsce, gdzie wskaźnik ten jest znacznie wyższy (woj. podlaskie – 20,7, woj. lubelskie – 15,4 i woj. opolskie – 14,6).

Co więcej od dwóch dekad stale „gościmy” w pierwszej szóstce państw UE z najgorszym wskaźnikiem zabitych względem liczby ludności (na milion mieszkańców). I tak wg danych za 2021 r. najgorzej wypada: Rumunia – 92,6, Bułgaria – 81,1, Łotwa – 77,6, Chorwacja – 72,3 i Polska – 59,3. Dla porównania wskaźnik ten na Malcie wynosi zaledwie 17,4, w Szwecji – 20,2, a w Danii – 22,3.

Polska wstępując do UE zobowiązała się do realizacji polityki unijnej w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Celem było zmniejszenie do 2020 r. o połowę liczby śmiertelnych ofiar wypadków drogowych w porównaniu do 2010 r. (wtedy zginęło na polskich drogach 3907 osób). Z kolei w Narodowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) na lata 2013–2020 wskazano następny cel – nie więcej niż 6900 ofiar ciężko rannych do 2020 r. Niestety kolejne lata wdrażania NPBRD nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Pomimo spadku liczby ofiar śmiertelnych i ciężko rannych, tempo zmian okazało się zbyt wolne i do końca 2020 r. nie udało się osiągnąć tych celów. Liczba zabitych została przekroczona o ok. 25%, a ciężko rannych o ok. 28% w stosunku do wielkości zakładanych w Programie.

Dopiero w 2022 r. liczba zabitych spadła do 1896 osób (w 21 332 wypadkach drogowych), a rannych zostało 24 743 osoby. Przy czym przez cały czas nie osiągnięto celu 6900 osób ciężko rannych, gdyż w 2022 r. ponad 7500 osób zostało ciężko rannych. Jedną z przyczyn obniżenia liczby ofiar śmiertelnych mogą być zmiany legislacyjne, które weszły w życie w 2022 r. (m.in. podwyższenie kar za wykroczenia drogowe, zmiany w sposobie naliczania punktów karnych, zmiana dotycząca przejść dla pieszych), ale dopiero najbliższe lata pokażą czy jest to stały trend.

NIK zwraca uwagę, iż mimo spadku w ostatnich latach liczby wypadków, ofiar śmiertelnych i rannych, to jednak przez cały czas rośnie odsetek wypadków z winy kierujących, a co za tym idzie liczba ofiar śmiertelnych i rannych w ich następstwie.

Olbrzymie koszty wypadków drogowych

NIK zwraca na wysokie i ciągle rosnące koszty jednostkowe wypadków i kolizji drogowych – rocznie to ponad 39 mld zł (tj. 1,5% PKB) co było jednym z powodów wszczęcia przez nas kontroli. Niestety obniżanie standardów szkoleń i egzaminów państwowych na prawo jazdy jest jednym z czynników mających wpływ na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz PKB. Z przeprowadzonych badań dotyczących wyceny kosztów zdarzeń drogowych wynika, iż w 2021 r. koszty społeczne wszystkich zdarzeń drogowych w Polsce oszacowano na poziomie 39,3 mld złotych (w tym koszty wypadków drogowych wyniosły 35,8 mld złotych, a koszty kolizji drogowych wyniosły 3,5 mld złotych). Łącznie koszty zdarzeń drogowych stanowiły 1,5% PKB w 2021 r. Największy udział w kategorii kosztów wypadków i kolizji drogowych w Polsce w 2021 r. wynoszący 71% (a w 2018 r. – 58%) miały straty produkcji tytułem śmierci bądź niedyspozycji pracownika w pracy.

Kto najczęściej powoduje wypadki?

Odpowiedź jest w zasadzie prosta – młodzi kierowcy, którzy z uwagi na wiek, nie dysponują odpowiednim doświadczeniem i umiejętnościami, co sprawia, iż stanowią zagrożenie nie tylko dla siebie, ale także dla innych uczestników ruchu drogowego.

Statystyki pokazują, iż najwięcej wypadków powodują kierowcy w wieku 25–39 lat (5855 – w 2022 r.). Jednak biorąc pod uwagę liczbę wypadków na 10 tys. populacji ogółem, okazuje się, iż to najmłodsi kierowcy – z grupy wiekowej 18–24 lat – charakteryzują się najwyższym odsetkiem sprawczości wypadków (12%) spośród wszystkich grup kierowców (3059 – w 2022 r.). Przy czym Minister Infrastruktury nie diagnozował możliwych przyczyn tego stanu i nie ustalił oraz nie proponował działań zaradczych w celu odwrócenia trendu wzrostowego w kolejnych latach.

W latach 2018-2022 najmłodsi kierowcy spowodowali łącznie ponad 30 tys. wypadków. Główne przyczyny wypadków to: nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie pierwszeństwa przejazdu oraz nieprawidłowe zachowania wobec pieszych. W tej sytuacji konieczne jest podniesienie skuteczności i jakości szkolenia kandydatów na kierowców, szczególnie, iż młodych kierowców cechuje dodatkowo skłonność do ryzyka, która w połączeniu z niewielkim doświadczeniem w kierowaniu pojazdami przynosi, jak pokazują statystyki, tragiczne efekty. Ich przeciwieństwem są osoby powyżej 60. roku życia – w tej grupie współczynnik wypadków jest ponad trzykrotnie niższy, niż u najmłodszych kierowców.

Okres próbny dla młodych kierowców

W styczniu 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy o kierujących. Głównym celem wprowadzenia nowych rozwiązań była poprawa brd poprzez podniesienie kwalifikacji kierowców oraz położenie nacisku na poprawę jakości szkolenia kandydatów na kierowców, a także dostosowanie polskich przepisów do unijnej dyrektywy. Zaczął obowiązywać: nowy system przeprowadzania egzaminów na prawo jazdy, nowe kategorie praw jazdy, nowy wzór dokumentu prawa jazdy oraz elektroniczny obieg dokumentów w procesie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.

Istotną zmianą miało być wprowadzenie dwuletniego okresu próbnego dla osób, które po raz pierwszy uzyskały prawo jazdy kategorii B, podczas którego tzw. młody kierowca miał być poddany szczególnemu nadzorowi. Takie rozwiązanie wprowadziło kilkanaście państw UE, m.in.: Austria, Francja, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania. W krajach, które wprowadziły okres próbny lub jazdę w tym czasie z osobą towarzyszącą, zaobserwowano zmniejszenie liczby wypadków z młodymi kierowcami choćby o 50%.

Niestety wiele istotnych przepisów ustawy o kierujących dotyczących młodych kierowców i kształtowania bezpiecznych zachowań oraz nadzoru nad procesem szkolenia i egzaminowania dotychczas nie weszło w życie, a kolejne terminy są przekładane. Dotyczy to m.in. ważnych rozwiązań: okresu próbnego dla nowych kierowców (którego nie wdrożono od ponad 10 lat), a także wymiany informacji gromadzonych w Centralnej Ewidencji Kierowców.

Jak ośrodki szkolą kierowców

Analiza obowiązujących programów szkolenia, kursów i warsztatów oraz warunków, trybu, zakresu i zasad przebiegu egzaminów wykazała istotne braki oraz niespójności, czego skutkiem są niezadowalające efekty nauczania. W ocenie NIK szkolenie kandydatów na kierowców jest ukierunkowane na uzyskiwanie pozytywnych wyników egzaminów, a nie na nabycie odpowiedniego poziomu wiedzy, umiejętności i w szczególności zachowań, które gwarantowałyby bezpieczne i odpowiedzialne kierowanie pojazdami przez te osoby.

„Program szkolenia” jest jedynie wykazem zagadnień stanowiących przedmiot pytań na egzaminie teoretycznym czy też zadań realizowanych na egzaminie praktycznym. Programy szkoleń dla kandydatów na kierowców, jak również instruktorów oraz egzaminatorów nie zawierają charakterystyk absolwenta poszczególnych rodzajów kursów. Skutkuje to brakiem jednoznacznie określonych efektów, które mogłyby podlegać ocenie. Ponadto brak jednoznacznego określenia struktury testu egzaminacyjnego skutkuje dowolnością, uznaniowością oraz brakiem odpowiedzialności za konkretne pytania tworzące jednostkowe testy egzaminacyjne, niewystandaryzowane w części odnoszącej się do treści, formy i znaczenia dla brd.

NIK zwraca uwagę na zbyt ogólne programy szkoleń oraz zajęć praktycznych. Ponadto w programach nie ma określonych zagadnień stanowiących osobny przedmiot zajęć teoretycznych i ćwiczeń w zakresie udzielania pierwszej pomocy. Jest to istotna luka, biorąc pod uwagę rolę, jaką w poprawie brd pełnią umiejętności udzielania pierwszej pomocy.

Obowiązujące programy szkoleń są jedynie literalnym przepisaniem programów egzaminacyjnych (lub odwrotnie) bez jakiegokolwiek odniesienia do zasad dydaktyki. Prowadzi to do sytuacji, w której od kursanta oczekuje się wyłącznie pamięciowego opanowywania treści teoretycznych, ale nie kształtuje adekwatnych postaw przyszłego kierowcy. Konsekwencją tego jest przygotowywanie kandydatów wyłącznie do posiadania umiejętności zdania egzaminu.

Zdaniem NIK istotnym problemem w kontekście występujących zagrożeń brd jest brak w programach szkoleń (oraz w programach egzaminów) tematyki dedykowanej wiedzy, umiejętnościom i zachowaniom kierowców samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t. Jest to o tyle ważne, że inaczej się prowadzi samochód osobowy, a inaczej kamper lub samochód dostawczy. Według danych Polskiego Obserwatorium Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w latach 2018–2021 kierujący pojazdami o dmc do 3,5 t spowodowali 8277 wypadków, z czego co czwarty przez kierującego w wieku 18–24 lat. Pomimo realnych zagrożeń wynikających z możliwości kierowania pojazdami ciężarowymi o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t przez osoby posiadające prawo jazdy kategorii B (w szczególności przez krótki okres czasu), w Ministerstwie Infrastruktury nie podejmowano działań mających na celu ograniczenie potencjalnych skutków zdarzeń z udziałem tych pojazdów. Nie podejmowano również działań w zakresie uzupełnienia programów szkoleń, a także nie przeprowadzono analiz skutków zdarzeń z udziałem tego typu pojazdów, którymi kierowali młodzi kierowcy.

NIK zwraca uwagę, iż w Polsce nie obowiązują limity prędkości dla samochodów ciężarowych do 3,5 t, takie jak w przypadku autobusów i samochodów ciężarowych pow. 3,5 t. Przy czym wg danych Centralnej Ewidencji Pojazdów w naszym kraju jest blisko 8% samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie do
3,5 t. Kierujących tymi pojazdami, którzy realizują na podstawie ustawy o transporcie drogowym przewóz rzeczy, nie obowiązują obowiązkowe szkolenia dla kierowców zawodowych oraz nie podlegają przepisom dotyczącym ograniczeniom czasu prowadzenia pojazdów.

Choć celem egzaminu wewnętrznego przeprowadzanego w Ośrodku Szkolenia Kierowców (OSK) jest zweryfikowanie poziomu wiedzy i umiejętności, osiągniętych podczas kursu przez osobę ubiegającą się o uprawnienie do kierowania pojazdami, to w 2016 r. uchylono przepisy nakazujące pisemne potwierdzenie przez instruktora prowadzącego szkolenie osiągnięcia tych celów przez uczestnika kursu. Tym samym prowadzący szkolenie nie ponosi odpowiedzialności za rzetelne przygotowanie kandydata do egzaminu państwowego. Potwierdza ten stan porównanie niskich wskaźników zdawalności egzaminów państwowych oraz wielokrotne przystępowanie do egzaminów z pozytywnymi wynikami podczas egzaminów wewnętrznych w OSK.

Ponadto zniesiono obowiązek posiadania przez instruktorów minimum średniego wykształcenia, co więcej zgodne z przepisami instruktorem może zostać osoba, która posiada prawo jazdy od zaledwie dwóch lat.

Błędy w pytaniach egzaminacyjnych

Minister nie zapewnił rzetelnego nadzoru nad Komisją do spraw weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych, czego skutkiem było dopuszczenie do stosowania pytań egzaminacyjnych nieprawidłowo sformułowanych oraz niezgodnych z obowiązującym stanem prawnym. Przeprowadzone badanie 300 losowo wybranych pytań egzaminacyjnych wykazało, iż co dwudzieste pytanie oraz propozycja odpowiedzi sformułowane były w sposób niejednoznaczny, a co dwunaste zawierało błędy. Część pytań zawierających błędy została anulowana dopiero na skutek rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów lub wniosków o weryfikację pytań.

Ponadto stwierdzono dużą rozpiętość stopnia trudności pytań, od banalnych i oczywistych po bardzo trudne, przy czym wartości punktowe poszczególnych pytań w części przypadków nie zostały określone prawidłowo i nie odpowiadały znaczeniu tematyki pytań dla brd. Jedynie 24% pytań dotyczyło zasad techniki kierowania pomimo, iż wiedza z tego zakresu istotnie kształtuje umiejętności i zachowania kierujących, a także należy do najważniejszych obszarów, które powinny być sprawdzane na egzaminie państwowym w bazie pytań.

Obniżenie standardów przeprowadzania egzaminów

Na przestrzeni ponad 30 lat dochodzi do stopniowego obniżenia standardów przeprowadzania egzaminów.

Do końca 1991 r. egzaminy państwowe na prawo jazdy były organizowane przez OSK w miejscach, w których przeprowadzano kursy dla kandydatów na kierowców. W celu poprawy stanu brd na polskich drogach od 1992 r. wprowadzano zmiany dotyczące organizacji procesu szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców, instruktorów oraz egzaminatorów, a w 1998 r. utworzono Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego. Ponieważ podczas egzaminu państwowego kwalifikacje kandydatów na kierowców powinny być sprawdzane w porównywalnych warunkach, przyjęto zasadę przeprowadzania egzaminów państwowych w dużych aglomeracjach miejskich (byłych miastach wojewódzkich), w których do 1998 r. funkcjonował WORD.

W 2013 r., przy akceptacji ministra adekwatnego ds. transportu, do ustawy o kierujących wprowadzono zmiany na mocy których egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy (kategorii AM, A1, A2, A, B1 lub B) może być przeprowadzany w dowolnym mieście wskazanym przez marszałka województwa.

Ta zmiana przyczyniła się do tworzenia przez sejmiki województw jednostek terenowych WORD choćby w bardzo małych miastach, gdzie stopień ruchu samochodów jest nieporównywalnie mniejszy niż w aglomeracjach. W dodatku ośrodki egzaminowania były tworzone od siebie w odległości zaledwie dwudziestu kilku kilometrów.

W ocenie NIK przeprowadzanie egzaminów państwowych na prawo jazdy w ośrodkach zlokalizowanych w małych miejscowościach nie pozwala na zachowanie jednolitych standardów przy ocenie umiejętności zdających.

Tymczasem duża część kandydatów na kierowców woli zdawać egzaminy w mniejszych miastach (np. wśród warszawiaków popularne są Ostrołęka i Łomża), często poza miejscem zamieszkania, gdzie układ dróg nie jest skomplikowany, a natężenie ruchu zdecydowanie mniejsze. Dzięki temu ich szanse na pomyślny wynik egzaminu stają się nieporównywalnie większe. W ten sposób doszło do rozwoju zjawiska tzw. turystyki egzaminacyjnej.

Przyszli kierowcy, motywowani łatwiejszym uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami podróżowali nieraz po kilkaset kilometrów. Ostrożne szacunki, na podstawie danych z badanych 18 WORD, pokazują, iż przynajmniej 122 szkoły przeszkoliły ok. 10 750 osób pochodzących z powiatów odległych o ponad 100 km, przy czym dotyczyło to szkół, które miały klientów z co najmniej 20 powiatów (bez Warszawy i Poznania). Stanowili oni średnio ponad 7% kursantów tych OSK.

Część zdających odbywała egzamin teoretyczny w dużych miastach, ale na egzamin praktyczny udawała się do mniejszego miasta, w szczególności takiego, w którym zdawalność egzaminu praktycznego była wyższa. W toku kontroli ustalono, iż spośród ponad 18 tys. osób zdających egzamin w Warszawie, a następnie w innym ośrodku, aż 84% zdało w Warszawie część teoretyczną, zaś praktyczną w jednym z mniejszych miast Mazowsza lub Podlasia. Z kolei spośród blisko 5,5 tys. kandydatów zdających egzamin w Poznaniu, a następnie w innym WORD, aż 54% zdało część teoretyczną w Poznaniu, ale egzamin praktyczny w mniejszych miastach wielkopolski. Co interesujące ogółem ok. 45 tys. kandydatów podchodziło do egzaminów w więcej niż jednym ośrodku egzaminowania (5%).

W ostatnich latach doszło też do rozwoju specyficznej formy turystyki egzaminacyjnej. Przykładowo OSK z siedzibą w Wyszkowie oferuje dwutygodniowe kursy w formie „wakacje z prawem jazdy” oraz miejsca ich egzaminowania: WORD w Łomży i WORD w Ostrołęce (egzamin praktyczny kat. A lub B, lata 2016–2022 I połowa). Na 942 osoby, które pochodziły z 285 powiatów jedynie 43 osoby pochodziły z powiatu wyszkowskiego. Średni dystans pomiędzy powiatami pochodzenia kursantów, a siedzibą szkoły wynosił ponad 260 km.

Zdajesz ile chcesz

NIK zwraca uwagę, iż wciąż stosunkowo łatwo dopuszcza się do przystąpienia do egzaminu państwowego osoby, które nie nabyły wystarczających umiejętności oraz zachowań niezbędnych do prawidłowego, niestwarzającego zagrożeń, uczestnictwa w ruchu drogowym. Świadczą o tym przypadki przerywania i niezaliczania egzaminów państwowych w związku z popełnianymi przez zdających błędami, niska zdawalność egzaminów państwowych, a także to, iż większość osób, które nie zdały egzaminu państwowego, uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego w ośrodku szkolenia kierowców.

Na 238 tys. przypadków przerwania egzaminu ponad 198 tys. spowodowane było zachowaniem egzaminowanego, które zagrażało zdrowiu i życiu uczestników ruchu. (egzaminy przeprowadzone w 18 WORD w latach 2016-2021 (kat. B I podejście). Egzaminatorzy najczęściej przerywali egzamin z tak istotnych powodów, jak nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (35%), spowodowanie wypadku lub kolizji lub zachowanie, które mogło tym skutkować (18,6%), czy niezastosowanie się do znaków (13%).

Kontrola NIK wykazała negatywny wpływ braku regulacji w zakresie wielokrotności podejść do egzaminów, szczególnie w tym samym dniu (zniesiono je w 2006 r.). W badanych 18 WORD-ach w latach 2016-2022 (I pół.) liczba podejść do egzaminów na kat. A i B prawa jazdy wyglądała następująco:

ponad 87 tys. osób (10,7%) zdawało egzamin teoretyczny kilkukrotnie tego samego dnia (rekordziści 8 razy)
ponad 19 tys. osób zdawało egzamin praktyczny kilkukrotnie tego samego dnia (rekordziści 5 razy)
ponad 19 tys. osób podchodziło minimum 10 razy do egzaminu praktycznego;
ponad 8 tys. osób podchodziło minimum 10 razy do egzaminu teoretycznego;

Jasno widać, iż brak tych regulacji umożliwił zdawanie „do skutku” w wymiarze, który wskazywał na brak postępów w umiejętnościach i wiedzy kandydatów na kierowców, mimo wielokrotnych prób uzyskania prawa jazdy. System egzaminowania dopuszczał zatem niemal losowy wynik, nieograniczony w szczególności koniecznością zdobycia wymaganych umiejętności (np. poprzez obowiązkowe powtórzenie szkolenia po zakładanej liczbie negatywnych wyników egzaminu państwowego). Dość powiedzieć, że rekordziści podchodzili do egzaminu teoretycznego – 163 razy, a do egzaminu praktycznego 101 razy (różne osoby).

NIK zwraca uwagę, iż brakuje przepisów ograniczających okres ważności pozytywnego wyniku egzaminu teoretycznego – w efekcie możliwe jest kolejne podchodzenie do egzaminu praktycznego latami. W badanej grupie ośrodków egzaminowania stwierdzono, iż 8,3 tys. osób próbowało zdawać egzamin praktyczny przez ponad 2 lata, podchodząc do niego średnio 8,5 krotnie. Przez ponad 4 lata do egzaminu praktycznego przystępowało 1,4 tys. kandydatów na kierowców, zachowując wciąż istotny wynik egzaminu teoretycznego.

Zdawalność, a dodatkowe przychody z egzaminów poprawkowych

Zdaniem NIK, można zaobserwować niekorzystną tendencję komercjalizowania procesu egzaminowania kandydatów na kierowców, przejawiającego się w konkurowaniu ośrodków egzaminowania o przystępujących do egzaminów, w celu zwiększenia zysków.

Od 1998 r. WORD-y realizując zadanie publiczne nie podlegają ograniczeniom i prowadzą działalność jak podmiot gospodarki rynkowej – utrzymują się z opłat pobieranych za egzaminy, w tym poprawkowe oraz szkolenia. Nie będąc zagrożone konkurencją ze strony podmiotów gospodarczych samodzielnie decydują o sposobie wykorzystania przychodów z egzaminów, w tym poprawkowych. W konsekwencji stan ten zwiększa ryzyko zachowań korupcyjnych, gdyż od 2013 r. nie było waloryzacji stawek opłat za egzaminy, co może sprzyjać zwiększaniu przychodów poprzez doprowadzanie do zwiększania liczby egzaminów poprawkowych.

W ocenie NIK jedną z istotnych przyczyn znacznych różnic zdawalności egzaminów praktycznych jest uzależnienie WORD od podstawowego źródła finasowania, tj. przychodów z egzaminów. Przeprowadzone analizy wskazują na dużą zależność funkcjonowania ośrodków egzaminowania od możliwości uzyskiwania dodatkowych przychodów z egzaminów poprawkowych. Tym bardziej, iż źródłem 60% przychodów z egzaminów praktycznych są egzaminy poprawkowe. W niektórych ośrodkach egzaminowania relacja ta wynosi choćby 71,8% (ZORD w Koszalinie).

Nieprawidłowości w WORD-ach

Wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego na ogół spełniały wymagania kadrowe, organizacyjne i techniczne do przeprowadzania egzaminów państwowych dla kandydatów na kierowców. Część zadań kontrolowanych ośrodków realizowana była jednak nierzetelnie oraz z naruszeniem przepisów prawa. Stwierdzono nieprawidłowości dotyczące spełniania wymagań w zakresie wyposażenia, warunków lokalowych oraz placu manewrowego, niezbędnych do przeprowadzania egzaminu państwowego. Przykładowo: przeprowadzano egzaminy praktyczne na samochodach (sześć aut), mimo iż nie posiadały aktualnego badania technicznego, nie zapewniono prawidłowej rejestracji przebiegu egzaminu, na placach manewrowych nie wyznaczono wszystkich wymaganych stanowisk, place nie były wyłączone z ruchu pojazdów innych niż egzaminacyjne.

Nałożone na egzaminatorów dodatkowe ograniczenia mające na celu ograniczenie możliwości występowania mechanizmów korupcjogennych w procesie egzaminowania nie były skutecznie egzekwowane przez dyrektorów ośrodków. Między innymi w zakresie: udzielania zgody na podjęcie dodatkowych zajęć zarobkowych, składania oświadczeń majątkowych oraz o działalności prowadzonej przez małżonka, a także o braku przesłanek wyłączenia egzaminatora z przeprowadzania egzaminów. Ponadto dopuszczono do przeprowadzania egzaminów przez egzaminatorów bez ważnych orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Stwierdzono także przypadki nieprawidłowego prowadzenia oraz przechowywania dokumentacji związanej z przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy lub dokumentacji dotyczącej kursów kwalifikacyjnych dla egzaminatorów.

Nadzór marszałków województw nad przeprowadzaniem egzaminów

Skontrolowane samorządy województw nierzetelnie sprawowały nadzór nad ośrodkami egzaminowania, a podejmowane działania nie przynosiły pożądanych efektów. Kontrole ośrodków egzaminowania nie obejmowały wymaganego zakresu, a prowadzone czynności dokumentowano niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie kontroli WORD. Potwierdzeniem tego stanu są ustalenia kontroli NIK przeprowadzonych w nadzorowanych przez marszałków województw ośrodkach egzaminowania, które wykazały nieprawidłowości nie stwierdzone przez pracowników urzędów marszałkowskich w ramach prowadzonych przez nich czynności kontrolnych.

Nadzór starostów nad szkoleniami

NIK negatywnie ocenia wykonywanie przez starostów nadzoru nad prowadzeniem szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami.
W każdym skontrolowanym starostwie nadzór sprawowany był w sposób nierzetelny, a w konsekwencji nie przyniósł oczekiwanych efektów. Przypadki działań nierzetelnych oraz naruszenia obowiązujących przepisów prawa stwierdzono niemal w każdym zbadanym obszarze, m.in.: w zakresie planowania i przeprowadzania kontroli, w tym zakresu kontroli, dokumentowania jej przebiegu, wymaganej częstotliwości oraz wydawania zaleceń pokontrolnych.

We wszystkich skontrolowanych starostwach nie przeprowadzano kontroli wykonywania części praktycznej szkolenia w ruchu drogowym, w tym dotyczących kontroli przeprowadzania egzaminu wewnętrznego w ruchu drogowym. Nie przykładano też należytej staranności sprawdzeniu realizacji przez OSK prawidłowego przygotowania kursantów do skutecznego i bezpiecznego udzielania pierwszej pomocy przedmedycznej.

Starostwa nie były przygotowane do wywiązywania się z nałożonych na nie ustawowych zadań, zarówno pod względem organizacyjnym, jak i kadrowym. Można powiedzieć, iż praktycznie nie funkcjonował system nadzoru i kontroli. Starostowie nie wykorzystywali w należytym stopniu podstawowych instrumentów prawnych do wypełniania funkcji nadzorczych, w tym wprowadzonych ustawą o kierujących pojazdami. Żadne ze starostw nie skorzystało z przewidzianej w przepisach możliwości podjęcia współpracy z WORD w zakresie pomocy merytorycznej.

Starostowie nieprawidłowo i nierzetelnie prowadzili rejestry przedsiębiorców prowadzących OSK, a marszałkowie województw ewidencje instruktorów oraz egzaminatorów, gdyż zawierały one nieaktualne i niekompletne dane.

Opóźnienia we wdrożeniu rozwiązań umożliwiających bezpośredni dostęp do CEK

Zmiany wprowadzone ustawą o kierujących regulujące zakres przekazywania informacji między organami administracji samorządowej, a administratorem systemu informatycznego Centralna Ewidencja Kierowców, miały m.in. na celu umożliwienie prowadzenia monitoringu kierowcy, z uwzględnieniem m.in. danych dotyczących naruszenia przez niego przepisów. Jednak wystąpiły znaczne opóźnienia we wdrażaniu CEK i możliwości korzystania z jego zasobów. Do dnia zakończenia kontroli nie wdrożono w pełni funkcjonalności CEK, co miało bezpośrednie przełożenie na sprawność i efektywność działań organów nadzoru.

Najważniejsze wnioski

do Ministra Cyfryzacji o:

wdrożenie funkcjonalności CEK, które pozwoli starostom i marszałkom województw na typowanie OSK oraz WORD do kontroli ich działalności

do Ministra Infrastruktury o:

zmianę finansowania WORD w celu uniezależnienia działalności ośrodków od dodatkowych wpływów z egzaminów poprawkowych oraz przegląd lokalizacji WORD;
dokonanie analizy zasadności dalszego funkcjonowania jednostek terenowych WORD utworzonych po 2013 r. w miejscowościach, w których nie można zapewnić wystandaryzowanych warunków do przeprowadzenia części praktycznej egzaminu państwowego;
niezwłoczne wdrożenie niektórych obowiązków dotyczących okresu próbnego, określonych w ustawie o kierujących pojazdami, niezależnie od uruchomienia narzędzi technicznych w CEK;
rozważenie przekazania kompetencji tworzenia i weryfikacji pytań egzaminacyjnych do Instytutu Transportu Samochodowego;
wprowadzenie rozwiązań uniemożliwiających powtórne przystąpienie do egzaminu państwowego na prawo jazdy w dniu, w którym wynik egzaminu był negatywny;
określenie okresu ważności egzaminów teoretycznych dla kandydatów na kierowców;
ograniczenie możliwości składania egzaminów poprawkowych poprzez wprowadzenie limitu podejść odpowiednio do części teoretycznej oraz do części praktycznej, a także wprowadzenie konieczności odbycia dodatkowego przeszkolenia, po wyczerpaniu tego limitu;
wprowadzenie obowiązku przystąpienia do egzaminu państwowego w WORD najbliższym siedzibie OSK, w którym był uzyskany pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego;
pisemne poświadczanie przez instruktora prowadzącego szkolenie danej osoby faktycznego posiadania przez tę osobę wiedzy i umiejętności oraz uznania tej osoby za przygotowaną do przystąpienia do egzaminu państwowego;
określenie celów i planu nauczania;
rozszerzenie i uzupełnienie programów szkoleń oraz egzaminów dla kandydatów na kierowców (kat. B prawa jazdy) o tematykę związaną z kierowaniem samochodami ciężarowym o dmc do 3,5 t;
wprowadzenie regulacji dotyczących nauczania instruktorów;
wprowadzenie dodatkowych narzędzi nadzoru nad szkoleniem kierowców;
uregulowanie egzaminów kwalifikacyjnych na instruktorów i egzaminatorów.