Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę

Stan faktyczny

NSA rozpoznał zażalenie na postanowienie WSA w Szczecinie z 16.1.2026 r., II SA/Sz 805/25, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia. Zażalenie to zostało oddalone.

W sprawie tej WSA na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd, mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 PostAdmU, sposób rozumienia tych przesłanek oraz konieczność adekwatnego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania, zauważył, iż wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy traktować wyjątkowo. Oceniając wniosek, trzeba mieć na względzie konsekwencje dla inwestora, jakie niesie wstrzymanie takiej decyzji. Wyjątkowość przejawia się w tym, iż ustawodawca przewidział w art. 35a ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: PrBud) uprawnienie Sądu do uzależnienia wstrzymania wykonania takiej decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania tej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, iż inwestor powinien mieć na względzie, iż realizacja inwestycji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny obciąża go istotnym ryzykiem. Musi liczyć się z możliwością uchylenia decyzji przez sąd.

Sąd wskazał, iż z art. 35a ust. 1 PrBud wynika, iż wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o kwestionowaną decyzję. Sama możliwość podjęcia prac budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie może usprawiedliwiać wstrzymania wykonania decyzji, gdyż jest to zwyczajne następstwo każdej takiej decyzji. Przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej muszą być natomiast sytuacje szczególne i wyjątkowe, które w danej sprawie sprowadzają opisane w przepisie niebezpieczeństwo. Co istotne, w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji badaniu nie podlega zasadność samej skargi. Wadliwość projektu budowlanego, podnoszona we wniosku, będzie oceniana w trakcie oceny legalności decyzji przez sąd. Na etapie rozpoznania wniosku merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji stanowiłaby niedozwolony przedsąd.

Skarżąca zaskarżyła takie rozstrzygnięcie, zarzucając Sądowi wadliwe uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie przystąpienia inwestora do realizacji procesu budowlanego.

Stanowisko NSA

NSA uznał, iż zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 PostAdmU, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, o ile zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba iż ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, iż w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione.

W postępowaniu wpadkowym mającym na celu zabezpieczenie stron przed skutkami wykonania decyzji mogącymi doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody czy wystąpienia trudnych do usunięcia nie przeprowadza się skutków oceny legalności. choćby ewentualna uzasadniona wadliwość nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania. Ocena taka wykracza poza granice sprawy, wyznaczone dla Sądu przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie. Dokonanie takiej oceny jest nieuprawnionym przedsądem.

W związku z powyższym powoływanie się przez skarżącą na różnego rodzaju wady zaskarżonej decyzji nie miały i nie mogły skutkować wstrzymaniem wykonania skarżonego pozwolenia na budowę. Potwierdzenie tych wad w ekspertyzie niezależnego podmiotu również nie daje podstaw do wstrzymania.

Na marginesie wskazać należy, iż ekspertyza stwierdzająca wady projektowe mogłaby stanowić o wystąpieniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, gdyby z jej treści wynikało jednoznacznie, iż projektowany budynek grozi katastrofą budowalną lub wywoła skutki niemożliwe do usunięcia, np. szkody środowiskowe.

Zagrożenie postrzegane w powstaniu budynku, który będzie zacieniał i pozbawiał nasłonecznienia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi niezgodnie z obowiązującymi przepisami, nie stanowi o trudnych do odwrócenia skutkach, bowiem w razie potwierdzenia niezgodności z prawem w tym zakresie inwestor na własny koszt będzie zobowiązany rozebrać przesłaniający element budynku.

Wzniesienie budynku prowadzi do zmiany stanu faktycznego na gruncie, ale nie jest to skutek nieodwracalny, bowiem uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce i przywróceniu stanu poprzedniego, a zatem jest to skutek odwracalny. Koszty takiej operacji nie obciążają Skarżącej, ale ponosi je wyłącznie inwestor, który zrealizował sprzeczny z prawem budynek. To on ponosi ryzyko realizacji wadliwego budynku i jest to dla niego znaczna szkoda, nie zaś dla skarżącej. Usunięcie naturalnej roślinności z terenu placu budowy też nie jest znaczną szkodą, bowiem możliwe jest jej odtworzenie przez inwestora.

Zarzucane wadliwości w zakresie wysokości budynku i wysokości elewacji będą ocenione na etapie rozpatrzenia skargi. W związku z tak określoną wadą decyzji nie wskazano na skutki tego rozwiązania o charakterze znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Zbyt wysoki budynek zawsze można przebudować lub rozebrać, a zatem to po stronie inwestora powstaną koszty tego dostosowania i nie wystąpią trudne do odwrócenia skutki.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w istocie argumentacja Skarżącej koncentrowała się na wadach materialnych decyzji, które będą przedmiotem oceny podczas rozpatrywania skargi, a nie przedstawiono okoliczności, które już na etapie początkowym realizacji inwestycji mogłyby świadczyć o wystąpieniu zagrożeń dla skarżącej wskazanych w art. 61 § 3 PostAdmU. Słusznie uznał więc Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż nie wykazała ona przesłanek wstrzymania i wniosek zasługiwał na oddalenie.

Komentarz